Revista Iberoamericana de
Economía Solidaria e
Innovación Socioecológica
RIESISE
Vol. 5 (2022), pp. 73-93 • ISSN: 2659-5311
http://dx.doi.org/10.33776/riesise.v5.5191
R
Este texto tiene como objetivo analizar los
aspectos generales presentes en algunas uni-
dades del poder federativo brasileño (munici-
pal y estatal) que permanecen con programas
de economía solidaria en sus territorios, con
el fin de sistematizar las principales especifi-
cidades de sus repertorios de acción. La me-
todología fue el estudio de múltiples casos, y
como fuente de datos, utilzaram-se materiales
normativo de los programas (leyes, decre-
tos, informes de ejecución, etc.), bibliografías
específicas sobre las experiencias elegidas,
además de conversaciones informales con
responsables vinculados a los programas. Los
resultados indican que, si bien tienen caracte-
rísticas diferenciadas, se expresan a través de
la participación popular y vislumbran la cons-
trucción colectiva del ideal de desarrollo local
sostenible.
A
This text aims to analyze the general as-
pects present in some units of the Brazilian
federative power (municipal and state) that
remain with solidarity economy programs in
their territories, in order to systematize the
main specificities of their action repertoires.
The methodology was the study of multiple
cases, as a data source, normative material
on the programs (laws, decrees, execution
reports, etc.), specific bibliographies on the
chosen experiences, in addition to informal
conversations with managers linked to the
programs. The results indicate that, although
they have distinct characteristics, they are ex-
pressed through popular participation and en-
vision the collective construction of the ideal of
sustainable local development.
ECONOMÍA SOLIDARIA Y POLÍTICAS PÚBLICAS PARA EL
DESARROLLO TERRITORIAL: UN ANÁLISIS BASADO EN
EXPERIENCIAS SUBNACIONALES BRASILEÑAS DE RESILIENCIA
SOLIDARITY ECONOMY AND PUBLIC POLICIES FOR
TERRITORIAL DEVELOPMENT: AN ANALYSIS BASED ON
BRAZILIAN SUBNATIONAL RESILIENCE EXPERIENCES
Leandro P. Morais
Universidad Estadual Paulista
leandro.morais@unesp.br
Sandro P. Silva
Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
sandro.pereira@ipea.gov.br
Dayvid S. Santos
Secretaria do Trabalho, Emprego, Renda e Esporte do Estado da Bahia
dayvid.santos@setre.ba.gov.br
P
Desarrollo territorial; resiliencia, políticas
subnacionales.
K
Territorial development; resilience, subna-
tional policies.
C JEL
: O10, O38.
Fecha de recepción: 17/02/2022
Fecha de aceptación: 13/06/2022
Fecha de publicación: 29/11/2022
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1. INTRODUÇÃO
O fenômeno conhecido como economia solidária emergiu nas últimas
décadas na América Latina enquanto um novo paradigma de organização
social, voltado ao fomento de um conjunto diversificado de práticas
coletivas para a geração de trabalho e renda e para a orientação de
projetos inovadores de desenvolvimento local, organizadas na forma de
associações, cooperativas, empresas de autogestão, iniciativas locais nas
áreas de serviços sociais, finanças solidárias e comércio justo, além de
mecanismos correlatos de fomento e assessoramento (Silva, 2020a; Gaiger,
2020). À medida que o tema foi alcançando maior densidade social, ele
começou a figurar também como elemento balizador de programas
governamentais de distintas localidades.
No Brasil, o que se observa a partir da literatura existente é que a inserção
da economia solidária nas agendas de governo iniciou-se em instâncias
subnacionais, ressaltando que uma das bases fundantes da Constituição
brasileira de 1988 é a autonomia dos entes federativos. Em 2003, essa relação
ganhou uma nova escala com a criação de uma estrutura administrativa
própria no governo federal para tratar de programas orientados sobre essas
diretrizes, em pareceria direta com os movimentos sociais e marcada pela
transversalidade junto a outras temáticas associadas ao desenvolvimento
local sustentável. Desde então, o tema passou por momentos diferenciados
de institucionalização, dada a disputa política inerente a esse processo, até
chegar a um momento de “crise de paradigma”, isto é, perda de relevância
do tema, levando praticamente a sua exclusão da agenda governamental
(Silva, 2020b).
Nesse contexto, vale investigar como o tema da economia solidária
mantém-se expresso nos níveis subnacionais, mesmo sem a existência
de um programa nacional de fomento a essa estratégia de ações. Este
texto visa justamente avançar nesse ponto, ao analisar os aspectos gerais
presentes em algumas unidades do poder federativo brasileiro (municipais
e estaduais) que permanecem com programas de economia solidária em
seus territórios, no sentido de sistematizar as principais especificidades
presentes em seus repertórios de ação. A metodologia foi a de estudo de
casos múltiplos (Yin, 2015), que atendeu ao objetivo de investigar como
o tema vem sendo tratado a partir de evidências observadas em alguns
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governos subnacionais no Brasil. Como fonte de dados, analisou-se material
normativo sobre os programas (leis, decretos, relatórios de execução,
etc.), bibliografias específicas sobre as experiências escolhidas, além de
conversas informais com gestores ligados aos programas.
As experiências analisadas foram: municipais (Araraquara/SP; Balneário
Camboriú/SC e Maricá/RJ) e estaduais (Bahia e Maranhão). Tais experiências
foram selecionadas levando em conta uma busca exploratória aliada
ao (re)conhecimento prévio de tais casos, por parte dos autores, como
importantes experiências resilientes de políticas públicas subnacionais
atuais, em termos de economia solidária. Vale ressaltar, porém, que não foi
objetivo analisar as experiências de maneira comparativa, nem tampouco
no tempo, mas sim verificar os distintos desenhos programáticos a partir
dos seguintes aspectos: i) trajetórias de institucionalização em diferentes
contextos; ii) sensibilidade dos governos às interfaces entre economia
solidária e desenvolvimento local; e iii) participação coletiva e governança
democrática entre os atores ecossistêmicos envolvidos. Com isso, buscou-
se verificar a hipótese aventada da diversidade de estratégias locais para a
manutenção e resiliência das políticas de economia solidária no plano local.
O texto está organizado da seguinte forma. Na seção 1, apresenta-se um
breve debate sobre a relação da economia solidária enquanto elemento
orientador de políticas de desenvolvimento local, bem como um panorama
histórico sobre o processo de institucionalização da economia solidária no
Brasil. Na seção 2, segue uma síntese analítica das políticas desenvolvidas nas
diferentes unidades federativas do Brasil, enfocando suas especificidades
em termos de estrutura programática e relações estabelecidas com a
sociedade civil. Por fim, são tecidas algumas considerações conclusivas.
2. ECONOMIA SOLIDÁRIA, POLÍTICA PÚBLICA E DESENVOLVIMENTO LOCAL
Uma das particularidades presentes na trajetória da economia solidária
no debate público reside em como ela tem sido absorvida pelo Estado e
transformada na forma de política pública. De acordo com Schiochet (2006),
as organizações, entidades e os sujeitos partícipes buscam reconhecimento
por parte do Estado de reivindicações historicamente negligenciadas.
Adicionalmente, entende-se que a geração local de trabalho e renda, a
partir da perspectiva associativista e autogestionária, constitui um dos
elementos a serem considerados para a definição de projetos distintos de
desenvolvimento local, dado seu potencial de promover novas dinâmicas
econômicas, sobretudo em regiões periféricas, com alto índice de pobreza
(Silva e Carvalho Filho, 2018).
Do ponto de vista do que se considera como “local”, para Cassiolato e
Szapiro (2003), refere-se não apenas à localização da atividade econômica,
mas às “interdependências específicas da vida econômica”, ou seja, quando
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a viabilidade econômica está enraizada em práticas e relações sociais.
Trata-se, portanto, do desenvolvimento endógeno de economias a partir de
dinâmicas territorializadas, assentadas na cooperação, na aprendizagem,
nos conhecimentos tácitos, nas culturas técnicas específicas e nas sinergias
entre os atores envolvidos (Ortega, 2008). Adicionalmente, depende
do grau de capital social encontrado nas comunidades em que as ações
são praticadas, ou seja, das capacidades de cooperação em torno de um
projeto coletivo (Putnam, 2000).
Nesta perspectiva, a ideia do desenvolvimento endógeno baseia-
se na visão que os sistemas produtivos consistem em um conjunto de
fatores materiais e imateriais que permitem que as economias locais e
regionais adotem caminhos diferentes para a melhoria de indicadores
socioeconômicos. É neste contexto que ganha ênfase as políticas públicas
aptas a estimular uma trajetória de desenvolvimento, com foco no
fortalecimento ou mesmo na formação de uma cultura proativa a partir de
uma base local (Morais, 2013).
O foco inovador de tais ações estaria centrado, de um lado, na ideia
de que o projeto deve ser construído de baixo para cima e, por outro,
deve basear-se em um pacto territorial, mediado e impulsionado pela
articulação de atores-chave (agentes estatais, organizações de produtores,
cooperativas, sindicatos, associações empresariais etc.). Pacto este que
implica na construção e no fortalecimento de circuitos socioprodutivos
locais integrados ao tecido das relações sociais, políticas e culturais de um
lugar (França Filho, 2006).
Percebe-se então que a economia solidária, dadas suas especificidades
de ação em seus respectivos territórios, apresenta inúmeras potencialidades
como instrumento de desenvolvimento local. No entanto, a despeito destas
potencialidades, observa-se que muitas de suas experiências são marcadas
por fragilidades intrínsecas ao seu funcionamento (produtiva, comercial,
jurídica, contábil etc.), fragilidades estas que podem ser minimizadas ou
enfrentadas através do fortalecimento do ecossistema empreendedor para
a economia solidária, sendo a política pública (ou o apoio do Estado) um
dos atores de relevância neste ecossistema (Morais e Bacic, 2020).
No Brasil, é possível afirmar que o conceito de economia solidária
emergiu no debate público na segunda metade dos anos 1990, quase
que simultaneamente nos meios social (como bandeira de organização
sócio-política de movimentos sociais e outras entidades da sociedade
civil), acadêmico (como fenômeno social heterogêneo e passível tanto
de problematização científica quanto de atuação pela via da extensão
universitária) e governamental (como temática a ser considerada na agenda
de governo e operacionalizável por meio de programas específicos).
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Mas, somente em 2003, com o início do mandato do Presidente Lula
da Silva, é que o tema adentrou de fato ao plano federal, marcando o que
Araújo e Silva (2005) denominaram como “novo paradigma” de intervenção
governamental. Tal ocorrência vai ao encontro da teoria dos múltiplos fluxos
proposta Kingdon (1995), a qual postula que mudanças de governo abrem
importantes janelas de oportunidade para inovações na agenda pública.
Para isso, foi fundamental a atuação do movimento social de economia
solidária, que embora estivesse em estágio embrionário, possibilitou que
um conjunto estruturado de parâmetros para uma política pública nacional
dedicada a esse tema pudesse influenciar diretamente nas decisões
do presidente da República. Os atores da sociedade civil envolvidos à
época com o tema estavam mobilizados em torno do chamado Grupo
de Trabalho Brasileiro de Economia Solidária (GT Brasileiro), embrião do
Fórum Brasileiro de Economia Solidária (FBES). Eles organizaram em 2002 a
I Plenária Nacional de Economia Solidária (I PNES), na cidade de São Paulo,
onde aprovaram uma carta ao presidente recém-eleito, intitulada “Carta
ao Lula: Economia Solidária como Estratégia Política de Desenvolvimento”
(Silva, 2018; 2020b).
Em resposta a esse conjunto de demandas, o próprio Presidente Lula
anunciou, em janeiro de 2003, a criação da Secretaria Nacional de Economia
Solidária (Senaes), vinculada ao Ministério do Trabalho e Emprego (MTE).
Dentre suas atribuições, definidas pelo Decreto nº 5.063/2004 (art. 18),
estavam: i) subsidiar a definição e coordenar as políticas de economia
solidária; ii) articular-se com representações da sociedade civil para a
determinação de diretrizes e prioridades da política; iii) planejar, controlar
e avaliar os programas relacionados à economia solidária; iv) colaborar
com outros órgãos de governo em programas de desenvolvimento e
combate ao desemprego e à pobreza; v) estimular a criação, manutenção
e ampliação de oportunidades de trabalho e acesso à renda, por meio de
empreendimentos organizados de forma coletiva; vi) promover estudos
e pesquisas que contribuam para o desenvolvimento e divulgação da
economia solidária.
Definidas as questões burocráticas iniciais, partiu-se então para a
estratégia de governo para a área, que também foi construída em diálogo
com representantes de organizações da sociedade civil, a partir de uma
proposta denominada Plataforma de Ação.1 As diretrizes dessa plataforma
foram incorporadas após a inserção da temática no Plano Plurianual (PPA)
2004-2007, por meio do Programa Economia Solidária em Desenvolvimento
1 A proposta básica da Plataforma configurava-se em torno de sete eixos: i) finanças
solidárias, ii) marco legal, iii) educação, iv) comunicação, v) redes de produção, comercialização
e consumo; vi) democratização do conhecimento e tecnologia; e vii) organização social da
economia solidária.
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(PESD), que se manteve no PPA 2008-2011.2 Com ele, a Senaes passou
a contar com orçamento e estrutura administrativa próprios, o que lhe
conferiram o status de unidade gestora. As ações previstas inicialmente
foram no intuito de gerar soluções para os gargalos enfrentados pelos
empreendimentos, sintetizadas em quatro temas estruturantes: i) acesso
a capital - apoio à oferta de bens e serviços financeiros; ii) acesso a
conhecimentos - formação, assistência técnica e pesquisas; iii) acesso
a mercados - organização dos processos de produção e canais de
comercialização; e iv) arcabouço institucional-legal - articulação em torno
de marcos legais que reconheçam e apoiem o fortalecimento institucional
da economia solidária (Cunha, 2012; Silva, 2020b).
A inserção da economia solidária na agenda federal também impactou
nas decisões de políticas subnacionais de governo. Segundo Goulart
e Marin (2011), em 2008 já havia 14 estados e mais de 200 prefeituras
municipais que desenvolviam algum tipo de política deliberada de apoio
à economia solidária, em diferentes níveis de intensidade, inclusive com
leis específicas e conselhos gestores (estaduais e municipais) constituídos.
Além da esfera nacional, a Senaes desempenhou papel relevante de
articulação internacional em programas voltados ao fortalecimento do
trabalho associado, priorizando a integração regional latino-americana.3
Em termos de evolução da política na agenda federal, as evidencias
apontam para diferentes estágios que o tema assumiu ao longo dos anos,
sobretudo quando se avalia por período de PPA. Silva (2020b) dividiu
em termos analíticos esse período a partir de três momentos distintos.
O primeiro momento foi denominado pelo autor como de inserção e
consolidação, abrangendo os dois primeiros PPAs (2004-2007 e 2008-2011).
Ele se caracteriza pela ascensão da temática na agenda governamental, a
estruturação burocrática da Senaes e o lançamento do PESD, permitindo
o desenvolvimento de uma plataforma inicial de ações para o estímulo e
fortalecimento da economia solidária no Brasil.
O segundo foi de expansão contraditória (PPA 2012-2015), em que a
política nacional de economia solidária conviveu, de um lado, com elevação
na dotação orçamentária anual e, de outro, com queda acentuada no seu
2 O PPA consiste em um planejamento de médio prazo, com alcance temporal de quatro
anos, que se inicia no segundo ano do mandato presidencial vigente e vai até o primeiro ano
do mandato subsequente. Seu objetivo é orientar as decisões alocativas de governo, definindo
os programas, as metas e as prioridades da administração ao longo daquele período (Couto
e Cardoso Júnior, 2020).
3 Dentre os países que mantiveram relações de cooperação nesse período estão:
Equador, Argentina, Uruguai, Venezuela, Paraguai, Bolívia, México, Cuba, Áustria, Bélgica,
Espanha, França, Itália, Portugal, Timor Leste, Alemanha, Senegal, Moçambique, Angola, entre
outros. A partir de 2007, a Senaes passou a compor a Reunião Especializada de Cooperativas
do Mercosul (RECM), proporcionando uma participação mais efetiva do Brasil nesse espaço,
criado em 2001 (Silva, 2020b).
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percentual de execução, de modo que a elevação da dotação não implicou
em aumento nos gastos efetivos com os programas.
Por fim, o terceiro foi denominado crise de paradigma (PPA 2016-
2019), onde se observou a tendência de redução tanto dos volumes
orçamentários anuais aprovados para os programas geridos pela Senaes
quanto dos valores efetivamente gastos, representando menos de um terço
dos valores médios anuais dos momentos anteriores. Além da perda de
espaço na disputa orçamentária, outros fatores também evidenciaram o
rebaixamento da política de economia solidária na agenda programática do
governo federal, reforçando a hipótese da crise paradigmática. Em termos
de estrutura burocrática, houve a perda do status de secretaria nacional em
2016. Essa tendência se manteve com a nova gestão do governo federal
que assumiu em 2019, quando o tema foi praticamente banido do PPA
2020-2023, e suas ações residuais diluídas em outros programas instalados
no recém-criado Ministério da Cidadania.
Com a descontinuidade das ações no plano federal, resta então saber
como ficou a situação das políticas em curso nas demais esferas federativas.
A inexistência de um programa nacional certamente enfraquece a
capacidade de estados e municípios em desenvolver programas próprios,
sobretudo em função da restrição de autonomia orçamentária que eles
enfrentam. Contudo, dada a heterogeneidade que configura o escopo da
economia solidária, há a possibilidade de que o tema se mantenha nas
agendas de alguns desses entes de forma específica ou mesmo pontual.
A próxima seção busca justamente avaliar experiências nesse sentido, com
enfoque em atores, conteúdos, contextos e processos locais.
3. EXPERIÊNCIAS SUBNACIONAIS
Nesta seção são apresentadas de forma sintética algumas iniciativas nos
planos subnacionais (municipais e estaduais) que persistem na manutenção
de políticas em suas respectivas agendas governamentais em interface
com a temática da economia solidária, entendendo esse processo como
elemento fundamental de resiliência ecossistêmica – ou o que Blanc (2020)
denominou de políticas territoriais de resiliência – nesse cenário recente de
deterioração da política pública federal de economia solidária no Brasil,
conforme identificado por Silva (2020).
No que se referem às experiências analisadas, buscou-se elencar
um conjunto de iniciativas provenientes de unidades federativas com
características diversas, tanto municipais quanto estaduais, sobretudo
em termos de população, regiões, tamanho populacional e índices de
desenvolvimento humano (IDH). O quadro a seguir indica características
mais gerais das unidades elencadas para este estudo.
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Partindo-se da hipótese de que a resiliência da economia solidária em
agendas de governo subnacionais ocorre a partir de uma diversidade
de estratégias locais que são diretamente dependentes dos contextos
políticos e socioeconômicos nos quais elas se enquadram, para melhor
organização da exposição das cinco experiências analisadas (três municipais
e duas estaduais), optou-se por contemplar algumas dimensões, tais
como: a) breve histórico das origens da experiência; b) atores relevantes
pertencentes ao ecossistema local; c) institucionalidade (leis, decretos etc.);
e d) características operacionais dos programas de economia solidária nos
respectivos territórios. Entende-se que tais iniciativas revelam a relevância e
os desafios inerentes à manutenção de programas dessa natureza, mesmo
em um contexto de desmantelamento (Bauer et al., 2012) do tema na
agenda federal.
3.1 O CASO DO MUNICÍPIO DE ARARAQUARA (SP)
Em termos gerais, a política pública de economia solidária, começou
a ser desenhada no município em 2001 e, atualmente, assume um papel
importante na promoção de programas e ações que buscam a inclusão
social e produtiva, o combate à fome e o resgate da cidadania, por meio da
geração de renda, de forma coletiva e participativa. Desde 1998, havia um
esforço para organizar os catadores que trabalhavam no lixão municipal, o
que culminou em uma série de projetos, como a formalização da Associação
Acácia de Trabalhadores com Materiais Recicláveis em 2001.
De 2005 a 2008 foi estruturado o Programa Municipal de Economia
Solidária, onde se criou o Fórum Municipal de Economia Solidária, a
Feira de Economia Solidária e o Clube de Trocas, e formaram-se novos
empreendimentos, tais como: Associação Mãos que Criam, de artesanato;
Associação das Mulheres do Assentamento Monte Alegre (AMA), de
alimentação e agricultura familiar; Associação dos Trabalhadores do
Comércio Ambulante de Alimentação (ATCAAR); Cooperativa de Costura
QUADRO1 – Características federativas e sócio-demográficas das
unidades de análise
Esfera
federativa Nome Região População IDH (2010)
Municipal Araraquara (SP) Sudeste 143.071 0,815
Municipal Balneário
Camboriú (SC) Sul 108.089 0,845
Municipal Maricá (RJ) Sudeste 161.207 0,765
Estadual Maranhão Nordeste 7.075.181 0,639
Estadual Bahia Nordeste 14.873.064 0,660
Fonte: Elaboração própria.
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de Araraquara (COSTUARA); Estamparia da Juventude, dentre outras
pequenas unidades de trabalho coletivo que começavam a se formar no
município (Fonseca et al, 2014).
Mais recentemente, segundo Sanches e Morais (2020), o ano de 2017
passou a representar um novo marco para o movimento da economia solidária
de Araraquara, com o início de uma nova gestão da prefeitura municipal
abertamente favorável ao fortalecimento do tema na agenda de governo.
Merecem destaque, como medidas sinalizadoras, as seguintes iniciativas:
a) Criação da Coordenadoria Executiva de Trabalho, Economia Criativa
e Solidária (CETECS), alocada na Secretaria Municipal do Trabalho e
de Desenvolvimento Econômico (SMTDE);
b) Realização da 1ª Conferência Municipal de Economia Criativa e
Solidária de Araraquara/SP; e
c) Criação do Sistema Municipal de Economia Criativa e Solidária e
do Plano Municipal de Economia Criativa e Solidária (Lei nº 9.143,
de 2017).
Outro marco importante para o movimento ecossistêmico da economia
solidária em Araraquara se deu sob o ponto de vista acadêmico, em
parceria com a Universidade Estadual Paulista (UNESP), onde foi criado o
Núcleo de Extensão e Pesquisa em Economia Solidária, Criativa e Cidadania
(NEPESC). Destaca-se também a participação de outros importantes atores
no ecossistema da economia solidária local, tais como: o Instituto Federal
de São Paulo (IFSP); a Universidade de Araraquara (UNIARA); e as entidades
do “Sistema S” (SENAC, SEBRAE e SENAI). Vale ressaltar ainda a realização
de uma parceria internacional com a cidade de Torres Vedras, em Portugal,
mediante Acordo de Cooperação Técnica (Lei nº 9.406, de 2018), para troca
de experiências e construção de estratégias conjuntas em economia solidária.
No momento atual, nota-se que a temática da economia solidária aparece
representada em diversas ações transversais de governo, dialogando com
políticas das áreas de desenvolvimento rural, direitos humanos, mulheres,
igualdade racial, diversidade sexual, juventude, pessoas com deficiência,
população em situação de rua, cultura, saúde e educação. Para corroborar
tal afirmação, citam-se alguns programas em andamento no município,
onde a economia solidária é protagonista dos processos e ações: Programa
Municipal de Economia Criativa e Solidária; Programa Territórios em Rede
(Lei nº 9.344, de 2018); Programa Municipal de Inclusão Social e Cidadania;
Programa de Incentivo a Inclusão Social (Lei nº 8.998, de 2017); Bolsa
Cidadania – Programa de Combate à Fome e Incentivo à Inclusão Produtiva
(Lei nº 9.585, de 2019); Programa Ecomagia e Programas Novo Emprego e
Crédito para o seu Trabalho (Paiva e Silva, 2020).
No que se refere ao orçamento público para o financiamento de tais
programas, verifica-se que na passagem de 2017 (PPA 2014-2017) para 2018
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(PPA 2018-2021) houve um crescimento de 200% do gasto público com a
política de economia solidária. O orçamento da CETECS representa cerca
de 0,03% do orçamento público municipal e mais de 30% do orçamento
da SMTDE, que possui outras três coordenadorias – de Agricultura; de
Comércio e Turismo e Prestação de Serviços; e de Indústria e Tecnologia
(Paiva e Silva, 2020).
3.2 O CASO DO MUNICÍPIO DE BALNEÁRIO CAMBORIÚ (SC)
Com um sólido fluxo turístico, o município de Balneário Camboriú,
situado ao norte do estado de Santa Catarina, tem o setor de serviços
como o principal impulsionador da economia local. Entre as atividades
de maior destaque deste setor, estão o comércio e a hotelaria, que
juntos representam 26,1 % do produto interno bruto da cidade. Contudo,
constata-se o crescimento do número de famílias inscritas em programas de
transferência de renda do governo federal (como o Programa Bolsa Família)
nos últimos anos, o que indica a possibilidade de aumento da incidência de
pobreza no município.
É neste cenário que emergem no município alguns atores sociais,
organizados em cooperativas, associações e/ou em grupos informais, com
o propósito de construir outras estratégias de geração de oportunidades
para o desenvolvimento econômico local, baseadas na autogestão,
cooperação e solidariedade. Da articulação desses coletivos foi se formando
o movimento social de economia solidária de Balneário Camboriú, o
que possibilitou ampliar sua força, sobretudo política, para impulsionar
suas reinvindicações frente aos gestores municipais e buscar apoio entre
possíveis parceiros nos diversos níveis federativos.
Nesse percurso, tal movimento ganhou a adesão de algumas categorias
de trabalhadores, como os artesãos da cidade, os catadores (Cooperativa
de Catadores de Materiais Recicláveis – Coopermar), e outras organizações
de empreendedores solidários locais. A soma desses atores propiciou a
criação do Fórum Municipal de Economia Solidária de Balneário Camboriú
(EcoSol-BC), cujos principais objetivos eram a organização de um espaço
para a comercialização – uma vez que as vendas dos produtos eram
realizadas em locais pouco estruturados –, e a construção e aprovação de
uma Lei Municipal de Economia Solidária, que estabelecesse as formas de
fomento das iniciativas a partir de políticas públicas.
Nesse contexto, o Fórum Municipal de Economia Solidária do município
articulou-se com diversas entidades, entre elas: a Incubadora Tecnológica
de Cooperativas Populares (ITCP-UNIVALI), o Centro Público de Economia
Solidária de Itajaí (CEPESI), o Núcleo Assistencial Humberto de Campos
(NAHC), a Câmara Municipal de Vereadores de Balneário Camboriú, o
Laboratório de Aprendizagem em Economia Social e Solidária (LabEcoSol)
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da Universidade do Estado de Santa Catarina (UDESC) e a Secretaria
de Desenvolvimento e Inclusão Social (SDIS), formando um verdadeiro
ecossistema inovador solidário, impulsionando as reinvindicações, ações e
projetos da economia solidária de Camboriú, com vistas a institucionalização
e a construção do desenvolvimento local sustentável.
No ano de 2016, por inciativa conjunta dos atores que congregam
esse ecossistema, iniciou-se o processo na Câmara Municipal para a
institucionalização da economia solidária. Essa articulação culminou
na aprovação da Lei Municipal de Fomento à Economia Solidária de
Balneário Camboriú (Lei nº 3939/2016), que estabelece diretrizes para:
comercialização dos produtos, acesso aos espaços físicos e aos bens
públicos do município para a instalação de Centro Público; apoio para a
assessoria técnica e jurídica; cursos de capacitação e formação; convênios,
apoio aos eventos e suporte para a constituição de um registro municipal
dos empreendimentos, com a criação de um Selo de Certificação.
Outro ponto importante que a Lei evidencia é a criação do Conselho
Municipal de Economia Solidária (CMES), um órgão colegiado, com
poderes deliberativos e normativos, formado por 12 representantes (6
governamentais, 4 EES e 2 entidades de apoio). O principal objetivo do
CMES é definir, de forma participativa, as políticas públicas municipais
de economia solidaria de Balneário Camboriú, bem como convocar a
Conferência Municipal de Economia Solidária e elaborar o Plano Municipal
de Economia Solidária.
Nessa direção, os principais projetos e ações de economia solidária
executados no município de Balneário Camboriú até então são:
a) Realização de feiras nas praças com maior movimentação de
pessoas da cidade;
b) Apoio à aquisição do Caminhão do Peixe, junto ao Ministério da Pesca;
c) Apoio à comercialização de orgânicos coordenado pela Associação
de Quilombolas,
d) Apoio à realização de uma feira de arte e artesanato semanal;
e) Projeto Fazendo Renda/SC, com oficinas de artesanato em conchas,
crochê e tricô, além de orientações sobre cooperativismo, custos e
trabalho em grupo.
3.3 O CASO DO MUNICÍPIO DE MARICÁ (RJ)
O município de Maricá – RJ, vem apresentando nas últimas décadas
considerável crescimento populacional, sobretudo em decorrência da
instalação de novos empreendimentos ligados ao setor de exploração
de petróleo, o que faz aumentar a demanda da construção civil. Porém, a
maior parte dos empregos gerados nessa atividade não é preenchida por
trabalhadores do município. Esse fato, associado à inexistência de atividades
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industriais e agropecuárias na cidade, faz com que uma parcela significativa
da população economicamente ativa procure emprego em cidades próximas,
como Niterói ou Rio de Janeiro (Silveira et al., 2018).
Para mitigar os efeitos socioeconômicos presentes, a Prefeitura Municipal
de Maricá vem desenvolvendo desde 2013 o Programa Municipal de
Economia Solidária, Combate à Pobreza e Desenvolvimento Econômico e
Social de Maricá, lançado por meio da Lei nº 2.448. Tal programa é concebido
a partir de quatro eixos estruturantes (transferência de renda, educação
popular, fomento aos empreendimentos coletivos e soberania alimentar),
e tem como objetivo criar mecanismos para a superação da pobreza e
geração de oportunidades para a população em situação de vulnerabilidade
socioeconômica.
O Programa Municipal de Economia Solidária envolve um conjunto
amplo de atores institucionais, tais como: Secretaria Municipal de Economia
Solidária; Banco Comunitário Mumbuca; Escolas Municipais; Conselho
de Segurança Alimentar e Nutricional; Companhia de Desenvolvimento
de Maricá (CODEMAR); e associações de produtores. Cada uma dessas
entidades compartilha responsabilidades distintas dentro do fluxo de
execução do programa, o que permite compreender essa interação como
um ecossistema de inovação solidária, uma vez que o propósito dos atores
consiste na busca pelo desenvolvimento local sustentável.
A execução de iniciativas e ações do ecossistema inovador solidário de
Maricá prescindiram de leis municipais que institucionalizassem o setor. Além
da Lei nº 2.448/2013, a atualização do programa se deu com a promulgação
da Lei nº 2.652/2015. Outras leis importantes no município foram: Lei nº
2.641/2015, que criou o Programa de Renda Básica da Cidadania; a Lei
nº 2.869/2019, criando o Conselho Municipal de Segurança Alimentar e
Nutricional de Maricá; e a Lei nº 2.639/2015, que instituiu a Política Municipal
do Cooperativismo.
A partir dessas leis, surgiram no município de Maricá um conjunto
diversificado de programas e projetos sob a orientação da política economia
solidária, (e que envolveram diversos atores locais), dentre as quais destacam
se: o Programa Renda Mínima Mumbuca; o Programa Renda Básica da
Cidadania (todo operacionalizado via moeda social digital com circulação
restrita ao município); o Banco Comunitário Mumbuca (que coordena a
Moeda Social Mumbuca e o Crédito Produtivo Solidário – Mumbucred); o
Programa Mumbuca Indígena; e o programa educacional Mumbuca Futuro.
3.4 O CASO DO ESTADO DO MARANHÃO
O Estado do Maranhão, a partir da gestão iniciada em 2015,
enfrenta o desafio de criar condições institucionais e orçamentárias
para o desenvolvimento de políticas de economia solidária, com base
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no trabalho associado e em relações de trabalho harmonizadas com
as demandas ambientais, culturais e com o desenvolvimento local. A
articulação estabelecida entre o Fórum Estadual de Economia Solidária
(FEESMA) e a Secretaria de Estado do Trabalho e da Economia Solidária
(SETRES) tem sido fundamental para o fomento de ações integradas ao
desenvolvimento das práticas de trabalho associativas, passando pela
formação técnica, comercialização, produção e consumo.
Dessa forma, o FEESMA, juntamente com técnicos da SETRES, elaborou
um projeto de bases estruturantes, chamado de Maranhão Desenvolvido,
Mais Justo e Solidário, que possibilite aos empreendimentos de economia
solidária sua inserção em etapas de incubação, com assessoria técnica,
entrega de equipamento e estabelecimento de redes de comercialização.
A materialização dessa incubação culminou na implantação do Centro de
Referência de Economia Solidária do Maranhão (CRESOL), implantado
em 2018, cujo objetivo era agregar as diversas experiências de economia
solidária, bem como articular instituições parceiras e dar visibilidade
às experiências em atividade, a fim de fomentar uma rede ampliada e
consolidada de consumo solidário.
Vale registrar que o CRESOL, além de ser planejado como uma meta
do projeto Maranhão Desenvolvido, se constituiu como uma demanda
popular, articulada pelo movimento social em defesa da economia
solidária, durante o processo de Orçamento Participativo do governo
estadual. A criação deste Centro concebeu-se como uma das propostas
vencedoras do processo de consulta popular. Ele está situado no Centro
Histórico de São Luís, capital do estado, em área de grande circulação
turística, com diversas repartições públicas e comércios, permitindo um
bom fluxo de comercialização e visibilidade.
Do ponto de vista da governança, há um Comitê Gestor, formado
por representantes de empreendimentos, entidades de apoio e poder
público, com caráter deliberativo, para zelar pelos objetivos e princípios
do CRESOL. Houve a criação de um fundo coletivo, constituído pela
contribuição de 10% sobre a venda dos produtos, cujo objetivo é
contribuir com demandas financeiras dos empreendimentos, permitir
a ampliação do fundo rotativo solidário, bem como fomentar outras
experiências locais.
No que se refere ao processo de institucionalização da política
estadual de economia solidária, foi criado em 2017 o Conselho Estadual
de Economia Solidária. Dentre outras funções, o conselho surgiu para
atuar no monitoramento dos programas lançados no âmbito política
pública, além de estimular e assessorar a criação de conselhos municipais
de economia solidária por todo o estado do Maranhão.
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3.5 O CASO DO ESTADO DA BAHIA
Em 2007, o Governo do Estado da Bahia criou a Superintendência de
Economia Solidária (SESOL), no âmbito da Secretaria do Trabalho, Emprego,
Renda e Esporte (SETRE), com a responsabilidade de formular e implementar
as políticas públicas de economia solidária e apoio ao cooperativismo. A
nova secretaria passou a funcionar a parir de quatro eixos programáticos
estruturantes: assistência técnica; comercialização; inovação; e crédito.
Para o cumprimento de sua missão, a SESOL foi estruturada
organizacionalmente com cinco coordenações: Assistência Técnica e
Inclusão Socioprodutiva (CATIS); Formação e Divulgação (COFD); Inovação
e Fomento (COFES); Microcrédito e Finanças Solidárias (COMFIS); e uma
coordenação de área meio (Informações Estratégicas, Monitoramento e
Avaliação de Economia Solidária e Cooperativismo). É importante registrar
que a construção da SESOL foi uma resposta dada pelo governo do estado à
demanda da sociedade civil, representada pelo Fórum Baiano de Economia
Solidária.
Adicionalmente, vale registrar que o governo estadual instituiu, em 2011,
oPrograma Estadual de Inclusão Socioprodutiva - Vida Melhor. Na prática, tal
programa significou um conjunto de estratégias de inclusão sócio-produtiva,
pelo trabalho decente, de pessoas em situação de pobreza.
Outros espaços institucionais importantes na condução e no
acompanhamento das ações de governo relacionadas ao tema são: o Conselho
Estadual de Economia Solidária (CEES/BA), órgão colegiado de natureza
consultiva e deliberativa vinculado à SETRE; os Centros Públicos de Economia
Solidária, que são espaços multifuncionais, de abrangência territorial, com
o objetivo de promover a sustentabilidade dos empreendimentos coletivos
através da oferta da assistência técnica; e o Fórum Baiano de Economia
Solidária, que congrega centenas de empreendimentos e entidades de
apoio da Bahia. Esses corpos engendram um arranjo institucional que se
configura como um ecossistema inovador solidário para o desenvolvimento
das ações no estado.
Segundo Santos (2019) e Schwengber et al. (2020) o Governo da Bahia
tem organizado a trajetória de institucionalização da economia solidária por
meio das seguintes normatizações: i) Decreto nº 10.454, de 13 de setembro
de 2007, que criou a Superintendência de Economia Solidária, no âmbito
da SETRE; ii) Lei nº 12.368, de 13 de dezembro de 2011, que dispõe sobre
a criação da Política Estadual de Fomento à Economia Solidária (PEFES);
iii) Decreto nº 13.167, de 11 de agosto de 2011, que instituiu oPrograma
Estadual de Inclusão Socioprodutiva - Vida Melhor; iv) Lei nº 12.368, de13 de
dezembro de 2011, que criou o Conselho Estadual de Economia Solidária; e
v) Portaria nº 1.780, de 19 de novembro de 2014, que instituiu o Cadastro de
Empreendimentos Econômicos Solidários (Cadsol).
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Os projetos e ações de destaque implementadas até a atualidade pela
Política Estadual de Economia Solidária da Bahia são:
- Centros Públicos de Economia Solidária – CESOL: investimento de R$
35,8 milhões entre 2013 e 2020;
- Apoio aos empreendimentos econômicos solidários para a geração
de trabalho e renda: 34 projetos ao todo, voltados, principalmente,
para a formação técnica e distribuição de ativos e maquinário,
totalizando mais de R$ 10 milhões;
- Centro vocacional territorial de fomento à cadeia produtiva do
cacau – CVT Cacau: 320 empreendimentos beneficiados, cujo valor
destinado é da ordem de R$ 1 milhão;
- Projeto de combate ao racismo institucional - a contribuição da
economia solidária para a sensibilização de gestores públicos:
realização de 39 oficinas territoriais, alcançando 750 beneficiários,
com investimento de R$ 329 mil;
- Implantação do Circuito de Feiras da Economia Popular e Solidária:
foram realizados o 1º e o 2° Festival de Economia Solidária em
Salvador e o 1° Festival da Economia Solidária de Vitória da Conquista,
nos anos de 2018 e 2019;
- Festival Virtual de Economia Solidária: com a participação de 500
empreendimentos de economia solidária em junho de 2020;
- Requalificação de Feiras Livres: foram requalificadas 44 feiras com a
distribuição de 1.300 barracas, até o final de 2019;
- Viabilização de microcrédito produtivo orientado: presente em 182
municípios, com 183 postos de atendimentos, já foram beneficiados
79.833 empreendedores por meio da viabilização e liberação de
219.410 contratos;
- Finanças solidárias: apoiou 1.362 pessoas e 230 famílias pertencentes
a 218 empreendimentos.
3.6 SÍNTESE DAS EXPERIÊNCIAS
Diante do exposto, foi observado que todas as experiências de
políticas públicas subnacionais aqui relatadas se apresentam resilientes no
propósito de constituir estratégias possíveis de emancipação do trabalho
e superação de fatores determinantes da pobreza a partir dos princípios
da economia solidária. Porém, sua institucionalização ocorreu a partir de
formas e métodos muito peculiares, seja em âmbito estadual ou municipal.
Em casos como da cidade de Balneário Camboriú e dos estados da Bahia
e do Maranhão, as políticas de economia solidária emergiram demandadas
pelo movimento local e/ou territorial, numa construçãode baixo para cima,
buscando o desenvolvimento sustentável com valorização das necessidades
e características locais.
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Já nos municípios de Maricá e Araraquara, tais políticas originaram-se
da necessidade dos governos locais desenvolverem programas e projetos
de geração de trabalho e renda com o propósito de mitigar os altos índices
de pobreza presentes entre as populações. Nesse contexto, e em um
movimento inverso ao citado no parágrafo anterior, os governos em questão
assumiram a função de protagonistas, evidenciando inclusive uma maior
institucionalização dessas ações.
No que concerne aos pontos de convergência das experiências
subnacionais, as principais estão relacionadas com os seguintes aspectos:
i) participação popular nos mecanismos de controle social – estes espaços
possibilitaram a construção de agendas unificadas de ação, sobretudo no que
diz respeito à elaboração de leis, e do orçamento público para a execução de
programas e projetos; e ii) organização de pontos de comercialização – estas
estruturas são compostas por uma diversidade de formas e inserem-se em
arranjos cooperativos que envolvem organizações de várias matizes, objeto
da constituição de um importante ecossistema inovador solidário. Segue
quadro síntese sobre as experiências.
QUADRO 2 – Síntese das características das políticas de economia
solidária nos governos subnacionais
Esfera
Federativa Nome Mecanismos de Parti-
cipação Popular
Origem da
Politica
Concepção
da Politica
Municipal Araraquara
(SP)
Conselho de Econo-
mia Solidária
/Orçamento Partici-
pativo
Governo
Estratégia
de desen-
volvimento
Municipal
Balneário
Camboriú
(SC)
Conselho de Econo-
mia Solidária
Sociedade
civil
Estratégia
de combate
à pobreza
Municipal Maricá (RJ)
Conselho de Econo-
mia Solidária/Con-
selho de Segurança
Alimentar
Governo
Estratégia
de combate
à pobreza
Estadual Maranhão
Conselho de Econo-
mia Solidária/Orça-
mento Participativo
Sociedade
civil
Estratégia
de Combate
à Pobreza
Estadual Bahia Conselho de Econo-
mia Solidária
Sociedade
civil
Estratégia
de desen-
volvimento
Fonte: Elaboração própria.
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Por fim, é importante salientar que as experiências subnacionais aqui
expressas dão materialidade a uma estratégia de desenvolvimento ou
de combate à pobreza local e territorial sustentável, buscando substituir
as relações puramente econômicas e individuais de produção fortemente
presentes na sociedade capitalista, por uma forma de produzir e de se
relacionar baseada na solidariedade em seu sentido mais amplo.
4. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Conforme descrito ao longo deste texto, a geração local de trabalho
e renda, a partir de instrumentos orientadores da economia solidária,
constitui-se um dos elementos que podem contribuir para a definição
de projetos distintos de desenvolvimento territorial, dado seu potencial
de geração de novas dinâmicas econômicas, sobretudo em regiões mais
periféricas e com vulnerabilidades socioeconômicas.
É neste contexto que ganham ênfase as políticas públicas aptas a
estimular uma trajetória de desenvolvimento, com foco no fortalecimento
ou mesmo na formação de uma cultura proativa a partir de uma base local,
mais sustentável e inclusiva. Nesses termos, o foco inovador de tais ações
estaria centrado, de um lado, na ideia de que o projeto de desenvolvimento
deve ser construídode baixo para cimae, por outro, deve basear-se em
umpacto territorial, mediado e impulsionado pela articulação de atores-
chave, de forma sistêmica, integrada, transversal e co-construída.
A estratégia da economia solidária, dadas suas especificidades
de ação nos distintos territórios, apresenta inúmeras potencialidades
como instrumento de desenvolvimento local sustentável. Entretanto,
é mister fortalecer o ecossistema comunitário, bem como seu grau de
interconectividade entre distintos atores sociais,tendo em vista que muitas
de suas experiências são marcadas por fragilidades intrínsecas ao seu
funcionamento (produtiva, comercial, jurídica, contábil etc.).
No caso brasileiro, face à hodierna constatação de desmantelamento
da política pública federal de apoio à economia solidária a partir de 2016,
torna-se fundamental nesse momento verificar o potencial das “políticas
territoriais de resiliência”, nos termos de Blanc (2020), em outras esferas de
poder federativo.
Como se viu, a política pública encampada no governo federal pela
Senaes, de 2003 a 2015, deixou, dentre alguns legados, a inserção da
economia solidária nas decisões de políticas e programas de alguns
governos subnacionais, em diferentes níveis de intensidade, inclusive
com aprovação de leis específicas e constituição de conselhos gestores
(estaduais e municipais). Tais experiências, entre outras que nos dias de
hoje acontecem e até mesmo avançam em alguns aspectos, são aqui
compreendidas como exemplos de políticas territoriais de resiliência,
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sobretudo em função da primazia que a União possui em ditar as agendas
de governo subnacionais a partir do planejamento de ações no plano
federal. Assim, como se tentou demonstrar, essas iniciativas, dada a
heterogeneidade programática e operacional que lhes caracterizam,
revelam a pertinência e os desafios inerentes à manutenção de programas
dessa natureza, mesmo em um contexto no qual o tema perde relevância
na agenda federal.
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CONTRIBUIÇÃO DOS AUTORES
A contribuição dos autores se deu de forma equilibrada, seja na parte
teórico-conceitual, seja no trato para com as informações dos estudos de caso.
FINANCIAMENTO E/OU OBRIGADO
Não houve financiamento
