Revista Iberoamericana de
Economía Solidaria e
Innovación Socioecológica
RIESISE
Vol. 5 (2022), pp. 227-248 • ISSN: 2659-5311
http://dx.doi.org/10.33776/riesise.v5.5222
R
El process tracing en las políticas públi-
cas permite rastrear casos identificando las
variables indirectas que afectan a la variable
directa. En este artículo se analiza el estudio
de caso del Programa Hilando el Desarrollo
(PHD) en Ecuador entre los años 2007-2016.
Para ello se realiza un análisis de los procesos
de compras públicas inclusivas en Ecuador y
se examina la categorización de los instrumen-
tos de política pública en el modelo NATO
(instrumentos de nodalidad, autoridad, tesoro
y organización) vinculándolos con los princi-
pios de la política sectorial para la Economía
Popular y Solidaria (EPS). Para dar respuesta a
la hipótesis planteada se utiliza el rastreo de
procesos de política pública concluyendo que
las variables explicativas identificadas ocasio-
naron inferencia causal en el programa de po-
líticas públicas analizado.
A
Process tracing in public policies allows
the tracking of cases and the identification
of the indirect variables that affect the direct
variable. This article analyzes the case study
of the Spinning Development Program (SDP)
in Ecuador between 2007-2016. To this end,
an analysis was carried out of inclusive public
procurement processes in Ecuador; the cate-
gorization of public policy instruments in the
NATO model (instruments of nodality, autho-
rity, treasury and organization) was also exami-
ned, linking these to the principles of sectoral
policy for the social and solidarity economy.
In response to the hypothesis, the tracking of
public policy processes was used, concluding
that the explanatory variables identified led to
a causal inference in the public policy program
analyzed.
PROCESS TRACING Y POLÍTICAS PÚBLICAS: EL CASO DEL
PROGRAMA HILANDO EL DESARROLLO EN ECUADOR
PROCESS TRACING AND PUBLIC POLICIES: THE CASE OF
THE SPINNING DEVELOPMENT PROGRAM IN ECUADOR
Paul Renato Solís Benavides
Universidad Técnica de Manabí
paulsolisb@yahoo.com
Arturo Luque González
Universidad Técnica de Manabí
arturo.luque@utm.edu.ec
María del Carmen Aldas Vargas
Instituto de Altos Estudios Nacionales
marialdasvargas@gmail.com
P
Process tracing, análisis de política pública,
modelo NATO, inferencia causal, programa hi-
lando el desarrollo, economía popular y solidaria
K
Process tracing, public policy analysis, NATO
Model, causal inference, program spinning de-
velopment, Social and Solidarity Economy
C JEL
: A13, B55, H43, L31,
M14, O35
Fecha de recepción: 13/03/2021
Fecha de aceptación: 23/08/2021
Fecha de publicación: 29/11/2022
229
RIESISE, 5 (2022) pp. 227-248
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1. INTRODUCCIÓN
En Ecuador a partir del año 2007 se inicia una nueva forma de gobernar el
país además de introducir un cambio en sus políticas públicas. Se introducen
novedosos aspectos tanto en el fondo como en la forma a la hora de plantear y
ejecutar las políticas públicas estableciendo relaciones entre las dimensiones
sociales y económicas con la finalidad de fomentar un sector relegado y no
reconocido en sus inicios conformado preeminentemente por artesanos
y pequeños productores. Es a partir del año 2008 cuando fue referido
constitucionalmente como el sector económico de Economía Popular y
Solidaria (EPS)1. Con ello se visibiliza un sector que durante años permaneció
tras la figura del cooperativismo; también se habla en la Constitución de la
República del Ecuador (CRE) sobre la forma de gestionar los recursos públicos
disponiendo su realización de una manera más eficiente, además de priorizar
la producción nacional junto al impulso de los procesos de EPS (Asamblea
Nacional, 2008b, art. 283 y 288). En el sector de la EPS durante más de una
década se han implementado un sinnúmero de programas, proyectos,
productos y políticas públicas para su conformación y despliegue. Una de las
estrategias realizada para promover la actividad económica de los actores
fue convertirlos en proveedores del Estado a través de políticas públicas de
compra inclusiva teniendo como una de sus máximas expresiones de mayor
representatividad y permanencia la confección de uniformes escolares,
actividad realizada bajo el paraguas del PHD. El programa se presenta como
una alternativa a la hora de promover procesos de inclusión económica y
movilidad social para los ciudadanos en los sectores de atención prioritaria
dedicados al trabajo textil, democratizando con ello los procesos de compra
pública al convertirse los mismos en proveedores directos del Estado2. Con
ello se pretenden generar condiciones sociales, económicas y de trabajo
dignas y estables vinculando su trabajo con la universalización educativa en
el país además de alinear los objetivos para alcanzar el “Buen Vivir3”.
1 Public Strategy and Eco-Social Engagement in Latin American States: An Analysis of
Complex Networks Arising from Their Constitutions. MDPI Sustainability, 12(20), 8558, pp.
1-29; doi:10.3390/su12208558
2 Gestión pública socialmente responsable: Caso hilando el desarrollo en Ecuador.
Revista Venezolana de Gerencia RVG, 24(2), 285-307
3 En concreto el Buen Vivir consiste en “La satisfacción de las necesidades, la consecución
de una calidad de vida y muerte digna, el amar y ser amado, el florecimiento saludable de
todos y todas, en paz y armonía con la naturaleza y la prolongación indefinida de las culturas
humanas. El Buen Vivir supone tener tiempo libre para la contemplación y la emancipación, y
que las libertades, oportunidades, capacidades y potencialidades reales de los individuos se
amplíen y florezcan de modo que permitan lograr simultáneamente aquello que la sociedad,
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Arturo Luque González, María del Carmen Aldas Vargas, Paul Renato Solís Benavides
RIESISE, 5 (2022) pp. 227-248 ISSN: 2659-5311
El fomento de este tipo de procesos de economía social es posible llevarlo
a cabo a partir de una coyuntura económica y política propicia, además de
la conformación de determinados instrumentos de gestión y control con
objetivos y metas en sus procesos de políticas públicas (Hall y Taylor, 1996,
939-940, Hall, 1993, 87-99), de ahí que los instrumentos y sus variaciones
sean articulados a partir de la proyección, linealidad de elementos y eventos
socioeconómicos a partir de tres niveles, 1) los de primer orden se refieren
al ajuste de instrumentos y los logros que se conservan, 2) los cambios
de segundo orden que modifican los instrumentos y las metas que lo
hacen posible de manera parcial o total y 3) generar un cambio estructural
alterando los instrumentos y las metas, es decir desarrollando una nueva
manera de hacer política alcanzando con ello un cambio de paradigma
en sus políticas transformadoras (Hall, 1993, 87-99, Howlett, 2019, 1897-
1898). Una mayor claridad en los cambios se explica a partir de las ideas, su
evolución y presencia, tal circunstancia no es posible analizarla de manera
independiente, van de la mano de las instituciones que hacen posible esos
cambios junto al análisis de los elementos irradiadores que ejercen de igual
modo como elementos facilitadores.
Los mecanismos de causalidad que se presentan entre variables son de
carácter cualitativo (Fontaine, 2015, 12-13, 22) y se expresan en las discusiones
de las causas (Beach y Pedersen 2019, 53-73, 2017, 2-3; Falletti, 2016,
455-457). Si una variable es causada por otra, esto se explica mediante su
secuencia en el tiempo para formar un mecanismo a través de las fuerzas que
transmiten. Se identifican las variables explicativas y en lugar de comparar los
casos como se realiza de manera recurrente, el método utilizado analiza en
profundidad las variables a través de process tracing siendo en la actualidad
una tendencia para el análisis por su precisión, así como por los resultados
obtenidos en procesos de inferencia causal (Bril-Mascarenhas, Maillet y
Mayaux, 2017, 660-661, 680-682; Collier, 2011, 823-824, 828-829).
El caso de estudio elegido para esta investigación de políticas públicas
sectoriales para la EPS es el PHD4. Este programa entra en funcionamiento
en el año 2007 y forma parte de las adquisiciones gubernamentales
diferenciadas de hecho, a partir del año 2011 se toma la decisión de
implementar el programa a través de Feria Inclusiva (FI) como mecanismo de
los territorios, las diversas identidades colectivas y cada uno -visto como un ser humano
universal y particular a la vez- valora como objetivo de vida deseable (tanto material como
subjetivamente y sin producir ningún tipo de dominación a un otro)”. Plan Nacional para el
Buen Vivir 2009 – 2013. https://educacion.gob.ec/que-es-el-buen-vivir/
4 Servicio Nacional de Contratación Pública https://portal.compraspublicas.gob.ec/
sercop/hilando-el-desarrollo-sierra-y-amazonia/
-En Pichincha, el proceso de elaboración de uniformes escolares en el marco del “Programa
Hilando el desarrollo 2014-2015”, empezó con la primera socialización a los artesanos del
sector de la confección interesados en participar del programa. Vinculándose 156 nuevos
actores de la Economía Popular y Solidaria, con un total de 358 artesanos participantes de
esta iniciativa. El monto invertido para la contratación fue de alrededor de USD. 2`000.000,00
favoreciendo a un total de 29.547 niños, niñas y adolescentes beneficiarios de estos uniformes
que accederán también a educación gratuita. https://www.economiasolidaria.gob.ec/hilando-
el-desarrollo-fomenta-el-acceso-a-la-educacion-y-la-inclusion-economica-y-social/
Process Tracing y políticas públicas: el caso del Programa Hilando el Desarrollo en Ecuador
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RIESISE, 5 (2022) pp. 227-248
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contratación directa. Mediante este mecanismo los actores y organizaciones
de la EPS no compiten explícitamente por precios, sino que ofertan su
capacidad de producción a un precio establecido por el Estado a todos
por igual, circunstancia que hace que los procesos de competencia sean
llevados a cabo de manera directa por la calidad del producto y no por el
precio como sucede en la economía de mercado. El programa inició con
la confección de uniformes escolares y se mantiene hasta la actualidad, es
un referente al participar proveedores de las 24 provincias del Ecuador;
además ha ampliado su gama de productos a diferencia de otras líneas
que no tuvieron continuidad. El PHD se ejecuta en la actualidad a pesar de
todos los ajustes por los que ha pasado el sistema de compras públicas,
así como por la debilidad político-económica del país en especial entre los
años 2017-20205. En un principio la compra preferente se realizaba teniendo
presente las FI, automatizándose en la actualidad a la modalidad de Catálogo
Dinámico Inclusivo (CDI). Por otro lado, se han desarrollan otras líneas de
productos y servicios catalogados entre los que destacan metalmecánica,
limpieza y el servicio de alimentación, que son los que cuentan con mayor
presencia, aunque no tienen la permanencia y continuidad en la demanda de
productos, mientras que los uniformes escolares son demandados dos veces
al año; al inicio del año escolar una vez en régimen sierra y la otra en régimen
costa, además tienen trabajo constante de las demandas de otros productos
de lencería hospitalaria y uniformes de trabajo principalmente.
La finalidad del presente trabajo comprende entre sus objetivos i) analizar
la trayectoria del PHD a partir de la identificación de instrumentos de política
pública, ii) medir la intensidad del cambio de las políticas públicas teniendo
presente que puede ser analizado desde varios enfoques metodológicos
como el racionalista en donde priman las tomas de decesiones, el cognitivista
que identifica problemáticas analizando discursos legitimadores y el
institucionalista que le da gran importancia a las instituciones y iii) explicar
el accionar social así como sus posibles irradiaciones teniendo presente los
neo institucionalismos así como los procesos de cambios irreversibles al ser
un conjunto de secuencias de eventos históricos que van marcando la línea
de cambio (Fontaine, 2015; Fontaine y Humet, 2015).
2. SURGIMIENTO DE LAS COMPRAS PÚBLICAS INCLUSIVAS EN SUDAMÉRICA
E INSTITUCIONALIZACIÓN EN ECUADOR
En Brasil a partir de los años 90 se reconoce la agricultura familiar
como una categoría política con entidad propia y capacidad suficiente de
cambio recibiéndose por ello especial atención a este tipo de procesos.
A partir de ahí se introducen políticas públicas que vinculan el aspecto
social y productivo para tener en cuenta este sector planteando soluciones
innovadoras (Manzanal y Schneider, 2011, 12-14, 22-23). Los factores claves
de este cambio se producen por la participación de actores sociales de una
forma organizada como la llegada del nuevo gobierno en el año 2002 y la
5 Análisis del levantamiento indígena de 2019 en Ecuador: Entre la respuesta legal y el
Lawfare. Revista Nullius, 1(1), 18-45.
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Arturo Luque González, María del Carmen Aldas Vargas, Paul Renato Solís Benavides
RIESISE, 5 (2022) pp. 227-248 ISSN: 2659-5311
innovación en la articulación de procesos entre productores y el Estado. Es ahí
donde el Estado compraba los alimentos a productores para ser entregados a
los hospitales y a las escuelas, proceso que se institucionalizó con el Programa
de Adquisición de Alimentos (PAA) en el 2003 (Grisa y Schneider, 2015, 36-
39, 146). El PAA marcó una diferencia en las compras gubernamentales al
promover la agricultura familiar abasteciendo de alimentos a la población
vulnerable; esta propuesta propició el cambio en la legislación hacia una ley
que establece que el 30% de los recursos federales sea destinado a la compra
de alimentos y de paso insta a los agricultores a participar como proveedores
del Gobierno; en primera instancia se adquieren los alimentos para escuelas
y posteriormente se amplió a hospitales, cuarteles, cárceles, universidades y
guarderías llegando a concentrar a 140.000 proveedores agricultores.
Esta práctica se caracterizó por romper paradigmas sobre la agricultura
familiar señalando que no era de calidad o ser de poco alcance; con ello se
resignificó el sector alcanzando una justicia social a través de la redistribución
de recursos estatales logrando la participación de la mayor cantidad
agricultores con su producción bajo conceptos culturales y tradicionales.
Pero no solo fue la promoción de la compra-venta, sino que se acompañó de
medidas de fijación de precios un 30% más elevados, medidas de fomento
para garantizar la calidad además de estimular la producción agroecológica y
orgánica. La experiencia y puesta en marcha de una política pública diferente
fue un referente para otros países de América que utilizaron procesos de
compra pública como herramienta de dinamización local y de redistribución
de recursos (Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la
Agricultura FAO, 2016, 49-51). Bolivia, Colombia, El Salvador, Guatemala,
Honduras, Paragua y Perú realizaron la compra de alimentos con la finalidad
de superar la pobreza a través del estímulo a las economías locales. Cabe
señalar que la redistribución es el mecanismo para trabajar con grupos
desatendidos, abrir mercados y fomentar la producción hacia un desarrollo
sostenible; en Ecuador al igual que en Bolivia se empieza a trabajar con la
compra pública de esta manera y se fue institucionalizando a partir de la
nueva legislación que inició con la emisión de las constituyentes (Börth, 2013,
197-199; Lacrois y Metais, 2013, 11-26).
En el año 2007 en Ecuador se reprodujo la estrategia de las compras
públicas. Esta iniciativa surge con un Gobierno que inicia su período
de mandato con una acción de gobierno plena. Se plantearon cambios
estructurales en la forma de llevar a cabo la política social vinculando el
impacto social a nuevos sectores y plasmando con ello las ideas en el
Plan Nacional del Buen Vivir a través de objetivos de fomento productivo
impulsados desde los procesos de compra pública. Se vinculó al sector
artesanal y a productores de alimentos bajo el instrumento de compra FI que
por sus características era diferente a un proceso tradicional de compra. En
el año 2008 se regularon estas nuevas ideas de vinculación de política social
y económica con la creación de normativa jurídica a partir de la CRE con el
reconocimiento expreso de políticas de EPS en su articulado. Junto a esto
se desarrolló legislación sobre procesos de compras públicas privilegiando
las adquisiciones a las Mipymes (micro, pequeñas y medianas empresas) y a
Process Tracing y políticas públicas: el caso del Programa Hilando el Desarrollo en Ecuador
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los Actores de la Economía Popular y Solidaria (AEPS), con ello se vinculó al
sector de confección textil mediante la producción de uniformes, los servicios
de limpieza, alimentos, fabricación de muebles de madera y metalmecánica
(Calderón, 2016, 206, 211, 220 - 221).
Otro instrumento que sirvió de guía en el desarrollo de los procesos
de compra pública fue la Agenda Social (AS). Aquí se plantearon políticas
públicas de inclusión socioeconómica promoviendo la eliminación de la
pobreza con el acceso productivo a programas de inclusión económica
articulados a través de compras públicas. Se generaron oportunidades de
acceso económico a sectores no incluidos como es el caso del PHD ligando
los artesanos de la confección textil a procesos más justos, más éticos y
más solidarios. Se produjeron uniformes escolares para todas las escuelas
públicas del país, prendas que recibieron los niños y niñas más pobres; de
esta manera el Gobierno cumplía el rol de fomentar la producción artesanal
y de contribuir a las familias con este aliciente para disminuir los gastos
en educación (Ministerio Coordinador de Desarrollo Social MCDS, 2008,
160, 182-184). Es mediante estos procesos sociales como se vinculan las
políticas con la economía al realizar intervenciones eficientes, fomentando la
educación y promoviendo la inclusión productiva (Ministerio Coordinador de
Desarrollo Social 2008, 162-163, Senplades, 2009, 85-86).
El PHD se realizó en todo el Ecuador logrando ejecutar las compras en
cada provincia promoviendo la dinamización económica local. El Ministerio
de Educación (Minedu) ejecutaba el proceso de compra de uniformes a los
artesanos locales y entregaba los uniformes a los niños y niñas en las escuelas;
el primer año de las compras al 2007 el presupuesto fue de 2,5 millones, en
el año 2008 se multiplicó en 10 vences con 25 millones, a partir de la compra
de uniformes se amplió la línea de confección textil a lencería hospitalaria
(Ministerio Coordinador de Desarrollo Social, 2008, 183). Los procesos de
compra pública utilizados para las adquisiciones en los primeros años fueron
licitaciones en el 2008, cotización y menor cuantía en el 2009 y 2010 (Ibarra,
2012, 2); este último proceso es el que se refiere a compras preferenciales
pero no cuenta con un precio fijo y definido, solo existe un adjudicado y está
normado en el Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública
(2008) en la que se reconoce la contratación a Mipymes y a artesanos, además
establece las adquisiciones locales.
En el año 2009 bajo los programas sociales se inició la adquisición de
alimentos logrando una inclusión económica de pequeños productores con
el proceso de contratación de las FI, esta figura logró realizar 235 contratos
con proveedores de las categorías Mipymes y AEPS en el año 2010 y 1168
contratos en el 2011 (Programa de Provisión de Alimentos PPA, 2009 1-9,
2012, 1-26). El instrumento FI sirvió como referente para ser empleado en las
compras de uniformes escolares realizados en cada provincia con actores de
la localidad desde el año 2011 al 2014, posteriormente se automatiza a través
del instrumento CDI que inicia con los uniformes escolares, pero se amplía
a otros productos de la misma línea textil hospitalaria, uniformes de trabajo,
accesorios y de otras como mobiliario escolar y de oficina en metalmecánica,
servicios de limpieza a oficinas y hospitales, servicios de alimentación para
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hospitales y para centros de desarrollo infantil (SERCOP, 2015, 13-14). Este
mecanismo permite generar órdenes de compra directa a los proveedores
para su producción, en el caso particular de los uniformes escolares se dan
contratos a todos los actores catalogados, se divide la demanda de una
forma proporcional y todos están beneficiados para producir en calidad
de proveedores. Este instrumento se encuentra vigente y es el referente de
compra inclusiva en el Ecuador (SERCOP, 2017, 71-72).
3. METODOLOGÍA: IDENTIFICACIÓN DE LOS INSTRUMENTOS DE POLÍTICA
PÚBLICA AJUSTADOS SEGÚN EL MODELO NATO
En el presente trabajo se realiza un análisis en profundidad de los
instrumentos de política pública identificando su evolución temporal con
la finalidad de conocer cómo se han ajustado para su implementación
e institucionalización. La profundización de la investigación de este caso
permite obtener las explicaciones del cambio de la política pública y la
definición de las variables causales. Este análisis se aplica en Ecuador durante
el período 2007-2016 correspondiente a una década.
Para reunir la información y sustentar la investigación desde la
metodología del process tracing se han seguido los siguientes pasos, 1)
identificar la trayectoria histórica del surgimiento de las compras públicas
inclusivas en Sudamérica y en el Ecuador, 2) tipificar los instrumentos de
política pública que sustentan el programa 3) categorizar los mismos de
acuerdo a la clasificación de instrumentos del modelo NATO para así realizar
un análisis de coherencia con los principios de la EPS correspondientes a
la política sectorial, 4) determinar el nivel de cambio de la política pública
en el transcurso de los 10 años de análisis, 5) establecer una trayectoria
histórica del programa identificando las variables causales que explican su
consolidación e institucionalización para comprobar la hipótesis principal:
conocer si la implementación de herramientas de gestión influye de manera
determinante en el cambio de la políticas públicas relacionadas con compras
inclusivas focalizándose el estudio partir del análisis del caso del PHD.
La taxonomía de los instrumentos de política pública según Hood y
Margetts (2007, 5-6) contemplan herramientas administrativas definidas
como el modelo NATO; Nodalidad que corresponde a la información
gubernamental procesada y disponible, Autoridad referida a la normativa
jurídica por los poderes que tienen el Gobierno, Tesoro concierne al recursos
económico que posee el Estado para cumplir sus funciones y Organización
como la capacidad de organizarse con el establecimiento de instituciones y
definición de funciones.
3.1. INSTRUMENTOS DE NODALIDAD
En el PHD los instrumentos de nodalidad están reflejados en la planificación
nacional que constan en los Planes Nacionales de Desarrollo establecidos
desde el año 2007; el sistema económico nacional se desarrolla con las
características de ser solidario y sostenible, circunstancia que implica reducir
las inequidades y contar con el trabajo como uno de sus ejes vinculando el
Process Tracing y políticas públicas: el caso del Programa Hilando el Desarrollo en Ecuador
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aspecto económico al social con la finalidad de realizar una redistribución
de recursos bajo los principios de solidaridad, reciprocidad e intercambio.
Una de las estrategias para conseguir cristalizar estas propuestas diferentes
consiste en introducir regulaciones y organización de mercados. El PHD es
resultado de las regulaciones del mercado público apuntando hacia una
inclusión productiva y del desarrollo de los territorios con la participación de
los pequeños productores en la compra pública. En el año 2009 se propuso
un incremento del 45% al presupuesto destinado para las compras inclusivas,
así como privilegiar la producción nacional y local además de definir una
reserva de mercado destinada para las Mipymes y AEPS (Senplades, 2008a,
93, 2013, 304).
Además de los planes nacionales también se desarrollaron AS
relacionadas al PHD, estas buscaban el desarrollo social partiendo de la
inclusión económica bajo el precepto de distribución democrática y solidaria
(Ministerio Coordinador de Desarrollo Social, 2010, 4-6, 2012, 63-65). El
planteamiento de la compra pública inclusiva fue una propuesta amplia que
comprendía el fomento de los actores con intervenciones que ofrecían crédito,
asistencia técnica y acceso a activos productivos. La operacionalización de
la compra pública en estas condiciones definió un proceso diferenciado
que tuvo estas consideraciones y se lo hizo con el procedimiento de FI. Este
instrumento garantizaba condiciones de accesibilidad para la participación
de sectores artesanales, Mipymes y de la EPS. La AS del 2017 reconoció a
la política socioeconómica como un instrumento fuerte de movilidad social
ascendente por sus características y resultados en el fomento de capacidades
productivas, asociativas, financieras valorando al sector económico de la
EPS no solo económicamente, sino de carácter multidimensional (Ministerio
Coordinador de Desarrollo Social - MCDS, 2010,5-6, 21-22, 2012, 63-66,
2017a, 2, 2017b, 74).
Con los instrumentos de nodalidad fue posible plasmar una planificación
que detallaba la manera de conseguir resultados diferentes con medidas
diferenciadas, acciones que en Ecuador nunca antes habían sido consideradas
cambiando las formas de hacer las cosas con el involucramientos de más
actores facilitando el acceso al mercado público y garantizando condiciones
para que se cumpla con el objetivo de que los AEPS lleguen a ser proveedores
del Estado con productos de calidad abasteciendo a su vez las cantidades
demandadas en todo el país.
3.2. INSTRUMENTOS DE AUTORIDAD
En Ecuador se actualiza toda la normativa jurídica a partir del año 2008, se
establece la Asamblea Nacional Constituyente que ejerce el poder legislativo
y capacidad para conformar legislación nacional. El documento raíz es la CRE
donde claramente se define la estructura económica del país planteándolo
como un sistema económico social y solidario compuesto por los sectores
público, privado, mixto y de la EPS; además en lo referente a la política fiscal
referida al uso del recurso económico del Estado trata sobre las compras
públicas eficientes debiendo estar ligadas a la responsabilidad social y
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ambiental6, para su cumplimiento establece que se priorice las compras
nacionales, a las Mipymes y a los AEPS (Asamblea Nacional, 2008a, art. 25.2).
En el mismo año 2008 se elaboró la legislación concerniente a las compras
públicas bajo las nuevas premisas gubernamentales. Se crearon y definieron
nuevos procesos de contratación, el que se relaciona con la EPS es la FI; en el
año 2009 se expidió la Ley Orgánica del Régimen de la Soberanía Alimentaria
(LORSA) la cual refiere a la compra pública de alimentos y la inclusión a
pequeños productores (Asamblea Nacional, 2009, art. 13 y 14). En el año
2010 se emitió el Código Orgánico de la Producción Comercio e Inversiones
(COPCI) que también buscaba promover el fomento y fortalecimiento del
sector productivo y propone el uso de la compra pública como mecanismo
(Asamblea Nacional, 2010, art. 22). Transcurridos 3 años de promulgación
de la CRE se creó la Ley Orgánica de Economía Popular y Solidaria (LOEPS) y
también determinó a la compra pública como una medida de fomento con
márgenes de preferencia (Asamblea Nacional, 2011, art. 132).
Normativa legal de menor jerarquía ha sido expedida para la aplicación
de la compra diferenciada. En el año 2011 se emite la Resolución – Incop
– 047 de FI que detalla parámetros específicos de este proceso, define
localidad, establece la veeduría, fija precios, valora la asociatividad, la calidad
y condiciones de vulnerabilidad (INCOP, 2011, art. 1, 2, 7 y 12). Estos criterios
presentados en este tipo de procesos fueron los aspectos que diferencian
de las otras formas de compra desde el Estado. En el año 2014 este proceso
mantuvo ciertos criterios, llevándose a otro nivel. Se sistematizó con la
catalogación de los productos efectivizándose los procesos a través del
sistema de compras públicas con el proceso de CDI.
La regulación de las compras públicas inclusivas no partió desde el
surgimiento de la vinculación de Mipymes y AEPS, fue un proceso que se fue
ajustando en el tiempo hasta su automatización y generación de órdenes
de compra desde el sistema hacia el proveedor reduciendo el tiempo de
compra y evitando la presentación de documentos en casa proceso, de
esta manera se contribuye a uno de los objetivos de la compra pública que
es la eficiencia.
3.3. INSTRUMENTOS DE TESORO
Desde que se conformó el PHD, se destinaron recursos para la compra de
uniformes, en el 2007 por 2,5 millones de dólares, en el 2008 2,1 millones,
en 2009 14,7 millones, el 2010 22,7 millones y en el 2011 se ejecutaron 15,9
millones (Senplades, 2008a, 89-90); no fueron valores que mantuvieron cierta
tendencia ya que en el 2009 y 2010 se incrementan considerablemente
mientras que en el 2011 tendieron a reducirse; pero en relación con el
primer año se visibiliza el aumento en 6 veces. En referencia a las formas
de compra, el presupuesto para los uniformes en los 5 primeros años del
programa se utilizaron diferentes mecanismos de adquisición como menor
6 Gestión pública socialmente responsable: Caso hilando el desarrollo en
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cuantía, cotización y licitación. De manera paralela el PPA implementó otro
mecanismo de compra para los alimentos, para ello establece el proceso
de contratación con FI siendo una experiencia exitosa por la vinculación de
la mayor cantidad de pequeños productores a la compra pública con 235
contratos en el 2010 y 1168 en el 2011 (Ibarra, 2012, 2).
El presupuesto del PHD en sus inicios fue administrado por el Minedu
y MCDS, en el año 2009 pasó al sector educación después de haber sido
administrado por el sector social (Unicef, 2010, pp. 14-15). Cuando el
programa estuvo a cargo del MCDS fue donde se promovió y se impulsó la
participación de artesanos, Mipymes y organizaciones. El MCDS contaba con
presupuesto destinado para la promoción de los programas, para ello llevo
a cabo acciones de articulación con las instituciones afines a los procesos,
realizó seguimiento, dio directrices sobre el manejo de los programas
sociales y veló por el buen uso de los recursos que estén enmarcados en las
políticas públicas nacionales de optimización de recursos.
En el año 2010 cuando los programas socio productivos se encontraban
implementados y en funcionamiento, el MCDS los transfiere a las instituciones
responsables de ejecución; el presupuesto del PHD continúa siendo
manejado desde el Minedu, pero el fomento y promoción es entregado al
Instituto Nacional de Economía Popular y Solidaria (IEPS), además se había
construido una propuesta de reglamento de FI para continuar con los
procesos de compra pública inclusiva y favorecer a pequeños productores y
a grupos asociativos (MCDS, 2011, 7).
No existen estadísticas históricas completas sobre el PHD de ahí que se
analicen las cifras emitidas por el IEPS que es la institución que trabaja con los
AEPS. En el año 2012 se destinaron 3,8 millones y para el 2013 3,4 millones de
dólares respectivamente (Llerena, 2013, 34); en el año 2014 se adjudicaron
3,4 millones y 2, millones en otros productos de confección textil; una vez
que se institucionalizó el PHD se abrió el mercado público para la compra de
más prendas demandadas por entidades públicas en el portal de compras
públicas, en el año 2016 las compras ascendieron a 43,7 millones (IEPS, 2015,
12, 2016, 18-20, 2017, 17).
Transcurridos 10 años desde la implementación del PHD, el monto
de distribución para este grupo de actores correspondió a alrededor de
245 millones de dólares, recursos que no han sido direccionados para las
grandes empresas y tampoco han sido entregados en la modalidad de
subsidios, sino que han promovido el sector productivo y han permitido la
participación de personas que se dedican a la confección textil en todo el
territorio ecuatoriano, además de generar trabajo a nivel familiar, individual o
asociativo; se logró que los recursos económicos circularan localmente y se
activó la dinámica económica en los territorios. Las personas que trabajaron
produciendo uniformes u otros productos de confección textil contaron con
un ingreso para cubrir sus necesidades.
3.4. INSTRUMENTOS DE ORGANIZACIÓN
La institucionalidad que estuvo detrás del PHD fue el MCDS en su creación
estableciendo las pautas de compra diferenciadas, aunque el presupuesto
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estuvo a cargo del Minedu; esta institución realizaba la compra y distribución
de los uniformes, sin embargo se articularon otras acciones con diversas
instituciones, la Junta Nacional de Defensa del Artesano (JNDA) en los
primeros años identificó a los artesanos para invitarlos a participar. Cuando
el programa fue transferido al IEPS, esta institución identificó a más actores
e igualmente los articuló vía procesos de compra pública fortaleciendo sus
capacidades, además de brindar acompañamiento y seguimiento en los
procesos (MCDS, 2011, 7; Ibarra, 2012, 4-5).
El IEPS por sus funciones de promoción y difusión realizaba acciones
de articulación tanto con las instituciones públicas como privadas. Trabajó
articuladamente con el Minedu y Sercop para la definición de precios,
elaboración de pliegos de contratación y la construcción de las fichas
técnicas; con el sector privado mantuvo reuniones de trabajo y con los
proveedores de materia prima nacionales para establecer las características
y composición de las telas además de previsión del abastecimiento de
materia prima y crédito directo con los actores; así también buscó líneas de
financiamiento en ese entonces con el Banco Nacional de Fomento (BNF),
con cooperativas de ahorro y crédito y mediante fundaciones que otorgaban
créditos diferenciados.
El BNF creó una línea específica de crédito para el PHD, pero no contaba
con agilidad en la entrega de los recursos, el dinero lo recibían tarde y en
ocasiones cuando los procesos ya habían terminado, fue una acertada
iniciativa generar productos financieros diferenciados, pero no se acoplaban
a las necesidades de los actores que requerían disponer de los recursos
económicos de una forma ágil y con un período de gracia de al menos 3
meses hasta producir los uniformes, entregarlos y recibir el pago. Además,
el instrumento del contrato con el gobierno no fue considerado como una
garantía de venta segura y retorno de la inversión con excedente. En este
sentido los servicios gubernamentales de financiamiento no son compatibles
con el PHD y no se ajustan a las necesidades a pesar de los esfuerzos por
adaptar un producto crediticio.
Otra institución involucrada en la compra pública es la Superintendencia
de Economía Popular y Solidaria (SEPS), institución que se encarga de
otorgar personería jurídica a las asociaciones, cooperativas y organizaciones
del sector comunitario. Cuando se creó la SEPS al ser una institución nueva
y encargarse de los procesos de las organizaciones no fue muy ágil a la hora
de facilitar las personerías jurídicas7, se tardaba demasiado, alrededor de 1
año; sin embargo, con el paso del tiempo fue mejorando su sistematización
reduciendo los tiempos para creación de organizaciones.
7 En el año 2017, el SEPS mediante resolución IGT-IGJ-ISNF-DNLSNF-2017-066 emite la
Revocatoria de Personería Jurídica de Organizaciones del Sector No Financiero. En concreto
se efectúa la revocación de 164 organizaciones del SNF que no culminaron con el proceso de
constitución. https://bit.ly/31P4aBv
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3.5. ANÁLISIS DE LOS INSTRUMENTOS NATO
La identificación de los instrumentos dentro de cada una de sus categorías
se ha realizado en base a la linealidad del tiempo, en concreto del período
del 2007 al 2016, de esta manera es posible analizar como el PHD inició,
como evolucionó y finalmente como se ha institucionalizado y estandarizado
en Ecuador.
Desde el año 2007 se cambió de paradigma con el nuevo gobierno al
mando del nuevo presidente D. Rafael Correa Delgado. Se pensó en una
forma diferente de hacer las cosas, de implementar nuevas estrategias no
tradicionales atendiendo a los dos extremos de las compras públicas. Esta
política fusionó el aspecto social con el económico. Mediante el aspecto
social se adquieren los uniformes y se entregaron a estudiantes de escuelas
públicas para motivar su matriculación y reducir la carga de los padres en los
gastos escolares; mientras que por otra parte, los proveedores de uniformes
no eran empresas tradicionales de grandes tiradas de producción textil las
cuales producían en base a procesos de economía de escala con materiales
importados de menor costo con la finalidad de optimizar la producción
y reducir el precio total del proceso y por tanto del producto final. Las
personas involucradas en este proyecto fueron pequeños productores de
cada localidad, es decir, artesanos con maquinaria poco especializada y que
poseían conocimiento para confeccionar prendas de vestir en pequeñas
cantidades y a medida. La elección de otros productores distintos a las
tradicionales empresas fue lo que marcó la diferencia en la forma de adquirir
los productos desde el Gobierno en base a una nueva organización en sus
políticas públicas.
Esta idea fue plasmada en instrumentos de planificación que se fueron
actualizando. Se designaron responsabilidades a instituciones en el sector
social para su ejecución y se destinó presupuesto teniendo presente que
no existían herramientas procedimentales para la ejecución de esta nueva
alternativa de compra. A pesar de tal circunstancia, se fue construyendo el
camino procedimental con el día a día al igual que la legislación adyacente.
Los tres instrumentos de arranque fueron nodalidad, tesoro y organización. El
proceso de ajustes que fueron sufriendo los instrumentos tenían el objetivo
claro, sabían a donde llegar y cuál era el resultado que se esperaba de ellos
así se construyeron procesos de compra que cumplieran las condiciones de
esta política pública como fueron las FI que se calibraron hasta llegar a los CDI.
Tanto en la FI como el CDI tienen la capacidad de visibilizar ciertos
principios que mercado público solidario ha ido generando, como la
distribución y redistribución de recursos. El dinero que es recaudado por
el Estado se usa para realizar acciones como la adquisición de productos;
la entrega de uniformes a las niñas y niños pivotan en la base de ser la
distribución del recurso al recibir en bienes una parte del dinero recaudado;
en cambio la redistribución se consigue al contratar a los AEPS para recibir
el recurso monetario de una forma diferente, se genera un contrato para
entregar el producto y una vez que se ha recibido la satisfacción los uniformes
se procede al pago, este dinero llega a cada uno de los proveedores sean
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estos individuales o colectivos. Los mismos que cuentan con trabajadores
que son personas independientes o familiares evidenciando que es a través
de este método cuando el recurso económico estatal llega a más personas
mediante una actividad productiva y no simplemente como una entrega
directa de recursos económicos o de algún bien.
Otro principio que se ve reflejado en el PHD es la justicia social, los
contratos que se generan están destinados a AEPS y a Mipymes, en donde
el precio del producto cuenta con un porcentaje de utilidad establecida. No
tienen que competir por el precio quienes desean participar; el programa
no es diseñado para que participen sistemas productivos de producción en
serie o maquilas, sino unidades económicas que cuenten con la maquinaria
básica y el conocimiento, proveedores que se arriesguen a producir para el
Gobierno en condiciones en donde puedan ganar y generar trabajo en la
localidad. La solidaridad también está presente en la compra pública, en el
PHD una de las premisas es que la materia prima sea de producción nacional,
es decir, que no solo se compran los productos terminados producidos en
el territorio ecuatoriano, sino que la tela también debe ser producida en el
país y los productores son por lo tanto empresas. En cambio, la solidaridad
con el territorio a nivel local se ve reflejada en las compras a nivel de
provincia porque únicamente participan como proveedores los productores
pertenecientes a dicha localidad.
El PHD de manera implícita busca equidad, la cantidad de compras de
uniformes por provincia es realizada en función de la demanda que tienen
todas las unidades educativas en el consolidado por provincia y para el
proceso de compra todos los proveedores que han sido catalogados reciben
una cantidad adjudicada; esta no es lineal, los proveedores asociativos
reciben un poco más por sus capacidades productivas respetando la
consideración de la asociatividad que es valorada en este tipo de procesos;
mientras que los proveedores individuales también pueden ofertar por
su capacidad productiva representada en cantidad de trabajadores y
maquinaria. Otro rubro que les permite tener mayor cantidad de recursos
es la calidad, siendo esta medida entre otros indicadores por la capacitación
que poseen los trabajadores y trabajadoras, para ello cuando presentan
los documentos en el Sercop adjuntan los certificados de capacitación en
procesos de confección. Quienes obtienen mayor puntuación en los aspectos
anteriormente señalados, adjudican mayor cantidad de uniformes ya sea por
asociatividad, capacidad productiva o calidad además de presentar especial
atención a posibles reclamos en toto el ciclo de logística inversa.
Dentro del proceso no todo fue positivo, en los primeros años los
procedimientos de contratación obligaban a los participantes a bajar los
valores de las propuestas de venta porque los precios no eran fijos y los proceso
de compras públicas en general tienen un sentido eficientista de comprar
mayor cantidad de productos con menores costos para alcanzar ahorro
económico al Estado, de la misma manera los procesos iniciales no fueron
aterrizados en las localidades, las compras se las realizaba nacionalmente y
podían participar actores de cualquier parte del país independientemente
de la localidad a la que llegarían los uniformes.
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Para ir solventando las problemáticas presentadas se fueron ajustando los
instrumentos de contratación, a través de la calibración en las instituciones,
tanto en la planificación como en el presupuesto y en la normativa, han sido
cambios que han ido perfeccionando el proceso de compra pública sin
embargo la meta de incluir a sectores de la EPS y a Mipymes sigue presente.
En consecuencia, al considerar la teoría de Peter Hall (1993, 87-99) de los
niveles de cambio de la política pública analizada desde los instrumentos
en el período 2007 – 2016 cabe señalar que los 4 instrumentos se han ido
calibrando alineándose con la política socioeconómica teniendo como
objetivo unas metas claras y concisas de redistribución de riqueza que no
han sido alteradas. Su horizonte ha sido generar inclusión de pequeños
productores y de AEPS para incrementar el trabajo en las localidades y tener
mayor dinamización de la economía.
4. ANÁLISIS DEL PROGRAMA HILANDO EL DESARROLLO BAJO EL RASTREO
DE PROCESOS
Una vez examinado el nivel de cambio que se ha logrado en la política
pública a través del estudio del PHD con la trayectoria histórica de cada uno
de sus instrumentos de acuerdo al modelo NATO se profundiza en el análisis
del objetivo general de la investigación consistente en analizar la trayectoria
del PHD.
La aplicación del process tracing parte de la identificación de variables, las
independientes (X) son aquellas que influencia en la dependiente (Y), según
Beach y Padersen (2017) se generan los mecanismos causales por la influencia
que tienen, la misma que es sistemática, por lo tanto cada variable (X) explica
cómo afecta a la variable (Y); es decir, a través de este método se obtiene
en un rastreo de procesos cómo se llega al resultado (Y). De igual manera el
análisis de caso con la metodología process tracing permite generalizar los
argumentos de las explicaciones causales y conlleva a conocer las causas de
los eventos (Ricks y Liu, 2018, 842-843, 846; Yin, 1994, 7-9).
Los cambios que se dan en los instrumentos inician con la presencia de
nuevas ideas para hacer política socio-económica, que genere oportunidades
para la inserción económica, siendo una de las estrategias la compra pública
con el PHD, desde el año 2007 se implementan instrumentos de nodalidad
que a través de la planificación establecen las líneas de trabajo (MCDS,
2017a, 2-3). Los dos principales mecanismos son la AS 2007 y el Plan Nacional
de Desarrollo 2007 – 2010 bajo la responsabilidad del MCDS; a partir de
ello se empieza con la transformación normativa en la legislación para las
compras públicas y la CRE. Esta coyuntura crítica de cambio de ideas en la
forma de hacer política llevo a la elaboración de legislación formalizando las
ideas como políticas de Estado que quedarán establecidas y serán aplicadas
independientemente del gobierno de turno.
En la LONCP se plasma que el gasto de los recursos públicos es un
mecanismo para dinamizar la economía en las localidades y generar
“empleo, industria, asociatividad y redistribución de la riqueza”, además se
dispone como formas de contratación la FI, contratación preferente dirigida
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a artesanos y Mipymes (Asamblea Nacional, 2008a, art. 25). Esta legislación
se alinea con la planificación y programas socio-económicos previstos en el
instrumento de planificación nacional, cuenta con elementos inclusivos, así
mismo esta ley orgánica concuerda con el mandato constitucional sobre los
mercados que deben fomentar condiciones y oportunidades y priorizar las
compras a los AEPS (Asamblea Nacional, 2008a, art. 288, 336).
Con los instrumentos de autoridad se legitiman las ideas y se deja de
lado la antigua forma de contratación que no reconocía la tipología de
proveedores por su tamaño ni naturaleza, únicamente refería a proveedores
y no contaba con procesos inclusivos ni preferentes. Todas estas acciones
fueron impulsadas desde un ministerio de gobierno sólido y con poder de
decisión que se encontraba al mando de los programas sociales, el MCDS;
dicha institución no solo propuso las políticas públicas sino que identificó los
mecanismos de articulación institucional, puso en marcha los programas a
través de un presupuesto históricamente superior a los que se han destinado
para el área social, en los años 2000 al 2006 el presupuesto no superaba los
2 millones de dólares; mientras que en el año 2007 su ejecución es de más
de 2,5 millones y en el 2008 se ejecuta 3,8 millones (Unicef, 2009, 4-7; MCDS,
2008,182-186).
Los programas tuvieron otros lineamientos que fracturaron el modelo
asistencialista que se venía desarrollando para dar paso a intervenciones
integradoras con capacidad endógena de reducir procesos de inequidad. Se
fomentó el trabajo con las unidades de pequeños productores en el arranque
pero a partir del reconocimiento del sector de la EPS en la CRE se introdujo
la terminología en las demás legislaciones, exceptuándose la LORSA que
promulgaba el impulso de productores agroalimentarios Mipymes con la
vinculación a la compra pública de los programas de adquisición de alimentos
y demás herramientas de fomento como el financiamiento, promoción y
fortalecimiento de capacidades (Asamblea Nacional, 2009, art. 2, 14).
En el año 2010 se continuó con la promulgación de legislación que
incluye procesos de EPS. En el Código Orgánico de la Producción, Comercio
e Inversiones (COPCI) se buscan “mecanismos de desarrollo productivo”
con la inclusión de Mipymes y AEPS en la adquisición de bienes y servicios
públicos basados en una planificación anual, las instituciones deben cumplir
con criterios de inclusión en los procesos de compra como otorgar facilidades
a los proveedores, y simplificar trámites (Asamblea Nacional, 2010, Art. 55).
En el año 2011 se emite la LOEPS que rige al sector cooperativo, asociativo,
comunitario y a unidades económicas populares; los objetivos son “reconocer,
fomentar y fortalecer” el sector, potenciar sus prácticas económicas, “instituir
el régimen de derechos, obligaciones y beneficios”, en el ámbito “del
fomento, promoción e incentivos”, se reconocen que los privilegios no serán
menores a los que gocen otros sectores. Sobre las medidas de fomento que
corresponden a este tema de investigación son los procesos de contratación
pública en primer lugar los que establecen de manera obligatoria la
implementación de procesos de contratación con márgenes de preferencia
para los AEPS, la figura de FI es uno de los procedimientos de priorización
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para la adquisición de productos de la EPS normalizados o no normalizados
(Asamblea Nacional, 2011, Art. 3, 8, 132).
En las legislaciones está presente la EPS, pero su nombre como tal fue
instituido en la Constitución al igual que su nexo con la compra pública;
en los instrumentos LOEPS y COPCI, se utiliza la misma terminología para
referirse al sector y como medida de fomento establecen la compra pública,
en cambio en la LORSA desde su emisión hasta la fecha se refieren a los
productores como micro, medianos y pequeños, no dando ajustes a este
instrumento. En la LONCP creada en el mismo año que la CRE para referirse
a los proveedores se utilizó la terminología de artesanos, micro y pequeñas
empresas en la reforma del 2013 y después de la emisión de la legislación
especializada sobre la EPS se ajusta la terminología introduciendo a los AEPS,
lo que da cuenta del reconocimiento e importancia del sector.
Las variables independientes X que pertenecen a los instrumentos
de nodalidad y autoridad han sido ajustadas en el tiempo como parte de
las políticas públicas socioeconómicas implementadas. El fomento se
direccionó desde la contratación pública con los programas sociales y su
posterior ampliación a otros productos. De esta manera el PHD o variable Y
ha sufrido calibraciones en el tiempo, los mecanismos causales han afectado
para su configuración actual y se ha consolidado. Ya no es solo un programa
de compras de uniformes, se encuentra catalogado en el Sistema Nacional
de Contratación Pública y es el medio oficial de adquisiciones que dio paso
no solo a la compra de productos de confección sino de otras líneas incluido
los servicios.
Los instrumentos de nodalidad y de autoridad fomentaron la creación
y establecimiento de programas sociales con la vinculación de pequeños
productores y AEPS. Se establecieron mecanismos de redistribución definidos
con características especiales como las FI y el CDI, de esta manera se logró el
cambio de la política pública de inclusión económica con el mercado público
institucionalizando con ello el PHD.
Las adquisiciones desde el Gobierno al sector de la EPS en el PHD
posibilitaron el uso eficiente de los recursos por los múltiples beneficios que
arrojó:
A nivel gubernamental se alcanzó una adecuada dirección e
implementación del programa desde el MCDS, coordinó con instituciones
públicas Minedu, Sercop, Ieps, JNDA para definir e implementar acciones.
Logró vincular a un sector que históricamente no ha sido considerado como
un proveedor del Estado.
Con respecto a los AEPS, inició con la valoración del conocimiento y
trabajo que desempeñan como localmente convirtiéndoles en productores
para el Estado que ofertan uniformes escolares en cantidades y calidad
acorde a las necesidades. Se garantizó al menos 10 años un mercado seguro
que implica tener ingresos para ser invertidos en la familia y en la actividad
económica; dicho recurso económico al llegar al actor dinamiza la economía
nacional y local con las compras de materias primas, insumos, pago a
las personas que intervienen en la producción y uso de los recursos en la
localidad para abastecer distintos tipos de necesidades. Adicionalmente
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se motivó a cambiar la forma de producción de confección a la medida por
producción en tallas con patrones, introducirse en el uso de tecnología con la
sistematización de los procesos, provocando la utilización de computadores
e internet para participar y acceder a órdenes de compra. Fue un camino
de aprendizajes en los que se encontró también dificultades a las que no
estaban acostumbrados, tener tiempos exactos de entrega de la producción,
no tener acceso a capital de trabajo de una forma ágil, organizarse entre
productores para lograr que la producción sea realizada en la localidad.
También se instauraron principios y prácticas de distribución y
redistribución de recursos, valoración de la localidad, una visión diferente
de competir por capacidades de producción y no por la baja de precios, el
uso de una forma diferente de recursos del Estado pagando un precio justo
que englobaba el costo de producción más un porcentaje de ganancia; la
valoración de la producción nacional mediante la compra de materia prima
más representativa que en este caso es la tela fabricada en el Ecuador en las
condiciones y especificaciones que requería el programa.
5. CONCLUSIONES
La nueva forma de hacer política pública con la hibridación socioeconómica
reconoció la EPS como sector económico. Dirigió las compras públicas hacia
este sector económico invisibilizado, dio paso a la redistribución de recursos
del Estado a través del mercado público solidario, estableció precios con un
enfoque de comercio justo, además promovió la participación de una mayor
cantidad de actores en cada localidad valorando la capacidad técnica y
productiva de los proveedores. Los ajustes que se dieron en los instrumentos
procedimentales permitieron la adjudicación a todos los actores que
participaron generando contratos en el caso de las FI y órdenes de compra
con los CDI. La distribución de la producción en la localidad generó trabajo
en cada unidad de producción individual, familiar o asociativa, fortaleciendo
la inclusión productiva.
La instrumentalización de nodalidad, autoridad, tesoro y organización se
fueron calibrando para incidir en el sector económico de la EPS alineándose
a los principios de solidaridad, redistribución, justicia social y equidad,
pero manteniendo su meta clara a la hora de fomentar la producción del
tercer sector económico del Ecuador teniendo un nivel de cambio en los
instrumentos de segundo orden. Con esta política de compra pública
inclusiva se evitaron importaciones de productos innecesarios al obligar a
utilizar materia prima nacional reduciendo así los procesos de acumulación,
desposesión y expulsión además de evitar el clientelismo a la hora de
entregar un producto o recurso como donación buscando la manera de que
quienes participan lo hagan a través de sus capacidades.
Cada idea plasmada en los documentos de planificación fueron el camino
para el uso de recursos y para la creación de programas ejecutados desde
las instituciones respectivas fomentando con ello las prácticas productivas de
los actores e institucionalizando a nivel nacional sus procesos de promoción
en la CRE y en desarrollo de legislación específica existente, circunstancias
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que dan cuenta de la explicación causal del PHD donde infirieron cada una
de las variables.
Como líneas futuras de investigación a este trabajo cabe la necesidad
de examinar los demás procesos de compra pública inclusivos así como los
elementos de verificación y control. Se deben incluir los aspectos intangibles,
así como el alcance y la profundidad de los indicadores propuestos evitando
redundancia e irrelevancia. De igual modo, la situación actual irradiada
por los procesos de Covid-19 convierte en irrelevante a buena parte de las
relaciones ecosociales existentes debiendo ser analizadas y reconfiguradas
por parte de la sociedad, así como por parte de las administraciones públicas.
La EPS concentra una gran heterogeneidad, especificidad y transversalidad
debido al gran número de culturas, lenguas, territorios e identidades.
Destaca la división existente en Ecuador entre costa, sierra y Amazonía, de
ahí la necesidad de crear y adaptar todo tipo de herramientas públicas a las
realidades existentes evitando caer en la generalidad como así señala su CRE
del año 2008, la cual abre la puerta a la coexistencia pacífica de un país de
países.
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CONTRIBUCIÓN DE LOS AUTORES
Todos los autores han contribuido por igual en la investigación.
FINANCIACIÓN Y AGRADECIMIENTOS
Esta investigación no ha contado con financiación alguna.
