Reseñas
Revista de economía mundial 66, 2024, 151-157
ISSN: 1576-0162
Todo lo que quiso sabeR y nunca se aTRevió a pRegunTaR sobRe las políTicas
paRa la infancia en améRica laTina y el caRibe
El interés por la evaluación de las políticas públicas ha permeado la Eco-
nomía durante las últimas décadas. Esta tendencia se ha visto refrendada por
el reconocimiento de varios de los máximos exponentes de esta corriente por
parte de los Premio Nobel de Economía en la última década. Asimismo, el
énfasis en desentrañar los efectos causales de las intervenciones estatales ha
traspasado las fronteras de la disciplina y, cada vez más, forma parte del nú-
cleo de otras Ciencias Sociales, como la Ciencia Política, la Sociología o la
Educación.
Uno de los aspectos que suscita mayor consenso entre los economistas es
la conveniencia de concentrar los esfuerzos presupuestarios en edades tem-
pranas. El retorno de invertir recursos en la formación de capital humano en
términos de bienestar económico resulta decreciente con la edad del indivi-
duo. Este resultado respondería a que el proceso de adquisición de las habi-
lidades cognitivas y no cognitivas se concentra, precisamente, en las etapas
tempranas del desarrollo humano. Asimismo, la posibilidad de ampliar estas
habilidades depende, en buena medida, del nivel previo de las mismas. Por es-
tos motivos, apostar por políticas públicas centradas en los primeros años de
vida resulta determinante para limitar el ensanchamiento de las desigualdades
a lo largo de la vida.
Como su nombre avanza, Los primeros pasos: políticas para el desarrollo
infantil y la educación en América Latina se desarrolla precisamente en el seno
del marco anterior. A través de esta obra, el lector podrá conocer las bases
filosóficas de este tipo de intervenciones, adquirir nociones básicas sobre las
técnicas modernas de evaluación y, sobre todo, acceder una disección deta-
llada de la evidencia empírica existente para los países de la región en esta
materia. Su autor, Juan Ponce, economista de formación, director de FLACSO
ISBN: 978-9978-67-650-9 (impreso)
ISBN: 978-9978-67-651-6 (pdf)
Juan Ponce
Los primeros pasos: políticas para el desarrollo
infantil y la educación en América Latina
Editorial FLACSO (Ecuador), 2023
204 páginas
DOI: http://dx.doi.org/10.33776/rem.vi66.7988
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Ecuador, ha desarrollado la mayor parte de su investigación, precisamente, en
la evaluación de políticas públicas implementados en Ecuador.
La principal aportación del libro sobre otras obras con temáticas anejas
es que representa un compendio actualizado de la evidencia disponible sobre
los programas educativos y enfocados en el desarrollo infantil en la región y
dicha presentación incluye reflexiones previas de calado sobre la justicia so-
cial. Asimismo, a diferencia de otros trabajos que abordan esta literatura, que
persigue una intención didáctica y se encuentra editado en español.
En su salto al terreno de la divulgación, la intención fundamental de Ponce
es proporcionar un texto accesible para su eventual utilización por parte de
estudiantes de postgrado con interés en la materia. Si bien los jóvenes eco-
nomistas (o incluso los estudiantes de esta disciplina de últimos cursos) se
encontrarán cómodos en la lectura de sus páginas, el libro adopta siempre,
incluso en su parte metodológica, un enfoque que privilegia la comprensión
y la intuición por encima de la formalización matemática. Por ello, cualquier
interesado en este tipo políticas públicas encontrará un recurso valioso en esta
obra. Por su foco, posiblemente, más que un manual de carácter único, el libro
puede representar un input esencial, junto con otros materiales, para cursos
de maestría centrados en la evaluación de políticas en términos generales o
en materia educativa o de infancia específicamente. La publicación de este
libro es consistente, además, con la tendencia creciente a colocar en el foco la
perspectiva de la evaluación de efectos causales en textos.
El libro combina algunos elementos del ensayo, pero, sobre todo, adopta
un carácter de manual. Cuenta con una estructura muy clara y definida, en
cinco capítulos. El primero de ellos realiza una discusión de la conveniencia y
necesidad de intervenir en materia de políticas públicas destinadas a la infan-
cia a la luz de las distintas tradiciones que ofrece la filosóficas de la justicia. En
el segundo, Ponce resume las principales herramientas modernas para la eva-
luación de políticas. El tercer capítulo se centra en las políticas de desarrollo
infantil temprano, desde la concepción hasta el comienzo de la etapa escolar.
El cuarto aborda, precisamente, las políticas relacionadas con la educación
básica, hasta 12 años. El quinto capítulo es de cierre y resume los principales
mensajes que el autor quiere dejar patentes.
Desde el comienzo, Ponce deja claro que América Latina y el Caribe es
una región heterogénea y que esto también aplica a la situación de la infan-
cia. En este sentido, como es sabido, las prioridades nacionales son también
diferentes. Así, dentro del continente conviven experiencias nacionales en las
cuales la matrícula escolar a edades tempranas es virtualmente universal y
la desnutrición infantil, mínima con otras situaciones, en especial referidos a
segmentos concretos (por ejemplo, la población indígena), caracterizadas por
indicadores sociales muy preocupantes. La desigualdad, no obstante, repre-
senta un problema en todo el hemisferio. El contexto, además, nos mostrará
Ponce parece moldear los resultados de las políticas.
El capítulo que encabeza el libro tiende un puente entre las teorías de la
justicia y las políticas públicas en la actualidad. Ponce expone al lector a las
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principales teorías de la justicia (utilitarismo, liberales, libertarios y sus deriva-
ciones), presentes en los cursos de Economía Pública tradicionales, y al, más
reciente, llamado enfoque de las capacidades de Amartya Sen, que coloca
en el centro el grado de libertad de las personas para poder alcanzar funcio-
namientos a los que otorgan un valor. En estas páginas, el autor disecciona
pormenorizadamente cada una de las perspectivas y destaca su acertada se-
lección de ejemplos de las fuentes primarias. Aunque, salvo alguna excepción
puntual, pueden encontrarse elementos para justificar la intervención pública
en esta materia en casi todas las corrientes, el texto presta especial atención a
la última de las aproximaciones. Considera que, si bien un enfoque rawlsiano o
utilitarista apoya las políticas públicas destinadas a la infancia, estas resultan
totalmente coherentes con el marco de las capacidades propuesto por Sen y
que, indudablemente, parece ser con el que más simpatiza el autor.
El segundo capítulo de la obra ofrece al lector una panorámica, actuali-
zada, de la caja de herramientas de la que se vale un economista en nues-
tros días. En los últimos años, han proliferado muchos textos, de diferente
complejidad, sobre esta cuestión. Ponce cubre los experimentos aleatorios,
las variables instrumentales, la regresión en discontinuidad, las diferencias-en-
diferencias, el método de control sintético y la combinación de los métodos
de emparejamiento y regresión. El principal valor añadido en este caso tiene
que ver con la presentación del material de una forma intuitiva, que privilegia
la comprensión sobre el rigor matemático (si bien el lector interesado podrá
encontrar en sus páginas algunas explicaciones basadas en el llamado enfoque
de los resultados potenciales, habitual en esta tarea). Un segundo elemento de
interés tiene que ver con la posibilidad, que agradecerán algunos estudiantes,
de poder acceder a este material en español. Aunque son muchas las obras
que cubren estas técnicas de forma estándar, los textos en esta lengua son
todavía la excepción.
Los capítulos tres y cuatro constituyen el núcleo de Los primeros pasos.
En ellos, el lector puede encontrar todo lo que quiso saber y nunca se atrevió
a preguntar sobre la evidencia empírica acerca de políticas destinadas a los
menores de 12 años en América Latina y el Caribe. El autor realiza una minu-
ciosa labor de disección de los resultados de evaluaciones de este tipo de in-
tervenciones en la región. En los casos en los que esta adolece de insuficiente
cantidad o calidad, recurre a la experiencia en otros países de similar nivel de
desarrollo.
El tercer capítulo se centra en las políticas de desarrollo infantil temprano,
que abarcan aquellas intervenciones orientadas a promover el desarrollo físico,
desarrollo del lenguaje, habilidades cognitivas y habilidades socioemocionales
entre los menores de seis años. En términos generales, aunque la evidencia
basada en estudios llevados en países latinoamericanos es todavía escasa, las
páginas de este capítulo enfatizan la importancia cualitativa y cuantitativa para
el desarrollo posterior del periodo desde la concepción hasta los dos años,
conocida como los primeros 1.000 días. Esta etapa se vincula, lógicamente,
con intervenciones centradas en la salud materna, que en gran medida operan
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a través del sistema de salud y, concretamente, de la provisión de suplementos
nutricionales y el apropiado seguimiento en materia de controles prenatales.
En este sentido, el panorama de la región es dispar, con países que han alcan-
zado cotas muy bajas de mortalidad infantil y bajo paso al nacer y que han
prácticamente universalizado el acceso a controles de salud por parte de las
madres (como Uruguay o Chile) con situaciones de elevada precariedad (por
ejemplo, Guatemala o Nicaragua).
La segunda herramienta que aborda el capítulo es el fomento de la lactan-
cia materna, sustentada en abundante evidencia empírica internacional. Los
programas de micronutrientes, a pesar del éxito de una intervención aleatori-
zada en Guatemala, cuentan con un respaldo científico mucho menos contun-
dente. Resulta especialmente interesante el debate acerca los programas de
visitas al hogar versus los centros de desarrollo infantil. Si bien en ambos los
resultados generales son positivos, el autor afirma que no puede afirmarse que
sean espectaculares. En gran medida, sostiene, la calidad de los programas y
centros concretos determina de forma decisiva los efectos de la intervención.
El autor arriba a conclusiones muy similares en el caso de la educación
preescolar, un ámbito en el que muchos países de la región han logrado impor-
tantes avances. El acceso a este nivel educativo parece ejercer resultados po-
sitivos importantes sobre la trayectoria académica y laboral de los individuos,
pero, nuevamente, el nivel de calidad ocupa un lugar central en el debate. La
última política que discute este tercer capítulo corresponde a los programas
de transferencias condicionadas, extremadamente populares en la región des-
de finales de la década de los noventa. Como es sabido, estas intervenciones
requieren a los hogares beneficiarios el cumplimiento de una serie de requisi-
tos en materia de asistencia a controles de salud o participación en programas
de inmunización. La evidencia es moderadamente positiva: apunta a un mayor
uso efectivo de los mencionados servicios, que no siempre se traduce en una
mejora notable de los indicadores de salud “duros” (por ejemplo, medidas
antropométricas).
En el capítulo cuatro, Ponce acerca al lector a las políticas educativas des-
tinadas a los niños hasta 12 años. Sus páginas abordan tanto las políticas
para incrementar la cantidad (participación escolar) como las destinadas a
mejorar la calidad de esta (esto es, resultados de pruebas estandarizadas de
rendimiento). En relación con el primero de los aspectos, donde cabe señalar
que varios países han alcanzado niveles de matriculación casi universales en
los niveles educativos iniciales, el capítulo explora políticas oferta, políticas de
subsidio a la demanda, políticas de información destinadas a padres y niños y
un último rubro que acoge otras intervenciones que no entran en las anteriores
categorías. La evidencia respecto a las políticas orientadas a la mejora de las
infraestructuras y la reducción de costes por parte de las familias (ej., a través
de la entrega gratuita de libros y uniformes) en América Latina y el Caribe
resulta aún escasa. No obstante, la experiencia de otros países de niveles de
desarrollo similar apunta a ciertos efectos positivos de la primera de las políti-
cas y resultados contradictorios en el segundo.
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Las políticas de subsidio a la demanda, principalmente plasmadas en los
programas de transferencias condicionadas (en el que uno de los requisitos
para la percepción de las prestaciones suele vincularse a la matriculación y
asistencia a la escuela de los niños del hogar) parecen ejercer un efecto posi-
tivo, incluso en aquellos casos en los que la aplicación de las condiciones es
bastante laxa (como el caso ecuatoriano). Las políticas de entrega de infor-
mación a familias (intervenciones que, básicamente, permiten que los padres
mejoren su conocimiento acerca de los beneficios de adquirir mayores niveles
educativos), una acción con un coste presupuestario bajo, resultan en mayores
tasas de matriculación o asistencia, aunque la evidencia de sus efectos en el
logro académico no es clara. Por último, guardan cierta relevancia las inter-
venciones en las escuelas en materia de salud, tanto las que demandan pocos
(por ejemplo, las campañas desparasitación) como elevados recursos (como la
provisión de desayunos en el seno de la escuela). Mientras que el impacto de
estas políticas en la asistencia escolar parece mayoritariamente positivo, estas
no parecen incidir en la mejora de la calidad de la educación.
En la segunda parte del capítulo cuatro, el economista aborda uno de los
desafíos más importantes para la región: la calidad de la educación. Este as-
pecto constituye una asignatura pendiente incluso en aquellos países donde la
matriculación en la escuela primaria es prácticamente universal: los niños pro-
cedentes de familias de menor nivel socioeconómico acceden a una educación
de mucho peor calidad que la de aquellos procedentes de los estratos más
pudientes, abriendo el camino a desigualdades futuras. En línea con la eviden-
cia de otras regiones, las políticas relacionadas con la provisión de infraestruc-
turas en América Latina y el Caribe, en términos generales, no han resultado
una condición necesaria ni suficiente para la mejora de los logros académi-
cos (medida a través del puntaje en pruebas en estandarizadas). No obstante,
los resultados varían en gran medida dependiendo del tipo de programa y el
contexto concreto. En particular, las principales lecciones de la experiencia
acumulada nos previenen acerca de iniciativas costosas teóricamente prome-
tedoras (como la disponibilidad de equipos informáticos) y apuestan por inter-
venciones de carácter integral, que abarquen distintos insumos educativos de
forma simultánea.
El bagaje de las políticas de apoyo a la demanda tampoco resulta total-
mente claro. A diferencia de su impacto sobre la matrícula escolar y el ab-
sentismo, el efecto de las transferencias condicionadas en el logro académico
dista de ser claro. Asimismo, la evidencia relativa a los bonos escolares (en el
candelero tras la reforma chilena en los años 80) es controvertida. La tercera
de las herramientas analizadas son las políticas pedagógicas, un área en la
que, hasta tiempo reciente, ha existido poca innovación en la región. Dentro
de este rubro encontramos intervenciones que se han mostrado altamente
eficientes para elevar la calidad de la educación, tales como el establecimiento
de refuerzos escolares (como, por ejemplo, clases adicionales para alumnos
rezagados), la segregación de estudiantes por su nivel de logro, el alargamien-
to del tiempo de instrucción o las escuelas multigrado. La consideración de la
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evidencia por parte del autor también es relativamente optimista respecto a
la reducción del tamaño de las clases, una política más onerosa. Otra de las
intervenciones que adquirieron popularidad a raíz de las reformas chilenas
fue la descentralización. El balance que ofrece el libro en este caso, caracte-
rizado por la ausencia evidencia experimental, es mixto: la transferencia de
competencias a entes subregionales tiende a ser positiva (y conviene apuntar
que la privatización que acompañó estos cambios en Chile no tuvo impacto),
mientras que la realizada hacia las escuelas redundó en resultados que están
lejos de ser definitivos.
El capítulo finaliza con un abordaje exhaustivo de las políticas docentes.
La primera (nada sorprendente) lección que el lector podrá extraer de este
análisis tiene que ver con la importancia de los incentivos bien diseñados. Ligar
la remuneración docente a los resultados de los estudiantes, con el cuidado
preciso para evitar estrategias de “enseñar para el examen”, tiende a elevar
los indicadores de aprendizaje estructural. En la misma línea, los estudios
disponibles permiten ser optimista acerca de la incorporación de profesores
inicialmente con contratos temporales, con la posibilidad de convertirse en
indefinidos dependiendo de su desempeño. Por último, las políticas de capaci-
tación docente, con un coste más bajo que otras alternativas, parecen ofrecer
resultados esperanzadores, lo que también aplica a los programas de mento-
ría de estudiantes y docentes. Por su parte, las políticas de retroalimentación
(ej., proporcionando información a los profesores sobre el rendimiento de sus
alumnos) solo resultaría efectiva cuando se liga a incentivos coherentes a los
docentes.
Afortunadamente, cada vez contamos con más y mejores recursos para
enseñanza de la Economía, que ponen en el centro del foco los principales
elementos de la llamada revolución empírica de la Economía y no renuncian
al diálogo con otras disciplinas. Los primeros pasos es un claro exponente de
esta tendencia. La obra constituye una pieza muy valiosa no solo para la ense-
ñanza de postgrado en Economía sino, por su afán divulgativo y contenido én-
fasis en los aspectos formales, también para su empleo por parte de estudian-
tes de otras disciplinas anejas. El hecho de que el libro se encuentre disponible
en castellano y se concentre en la evidencia existente para la región constituye
su valor añadido. Los responsables del diseño de políticas públicas con interés
en la situación de la infancia en el hemisferio podrán también encontrar en el
texto una instructiva introducción, que, quizás, contribuya a reforzar su interés
por las políticas públicas basadas en la evidencia y resulte en un perfecciona-
miento de los instrumentos para reducir la desigualdad en el continente.
En conjunto, la evidencia presentada por Ponce permite ser optimista: a lo
largo de las últimas tres décadas, los estados de la región han puesto en mar-
cha distintas intervenciones para apoyar el desarrollo infantil temprano, clave
para determinar el futuro económico de los infantes y reducir las disparidades.
Asimismo, el libro evidencia también un notable esfuerzo en la evaluación de
estos programas, del que el propio autor ha sido parte y que no es frecuente
en otros países de mayor nivel de renta. Esta evidencia de corto plazo, bastan-
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te esperanzadora, precisa respaldo en forma de beneficios en un horizonte de
largo plazo. No podemos olvidar que uno de los principales fines del sistema
educativo es actuar como catalizador de la movilidad social. En este sentido,
la evidencia de países de mayor desarrollo relativo aconseja cierta cautela,
especialmente, en relación con políticas como la segregación escolar por ren-
dimiento, que no parece asociarse a mejoras en el logro académico de los
adolescentes y que incurre en costes de equidad relevante o los incrementos
de las ratios profesor-alumno.
José Ignacio Antón Pérez
Universidad de Salamanca
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