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63REVISTA IBEROAMERICANA DE RELACIONES LABORALES
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El segundo elemento notorio es la personalización de los servicios, cuyo planteamien-
to irrumpe en el discurso sobre la ejecución de las PAE. Con la reforma del marco regula-
dor, en el Real Decreto-Ley 3/2011, se refuerza el enfoque personalizado de las mismas
cuyo desarrollo, mediante entrevistas de diagnóstico, promueve una aplicación persona-
lizada de los servicios e instrumentos de estas políticas. Es una cuestión signicativa en
el debate, además, con un importante consenso y así se reeja en el marco regulador.
5. Conclusiones
El análisis del discurso en el debate político, considerado de forma temática en las
cinco dimensiones descritas, permite acercarse a su denición política.
• El espacio: pluralidad de mercados de trabajo y nuevas formas de empleo.
El mercado de trabajo es considerado desde un punto de vista estrictamente polí-
tico, esto es, asociado al ejercicio del poder público, lo que se pone de maniesto
en el énfasis territorial del mismo. No se considera un verdadero análisis del mer-
cado laboral y, ciertamente, este análisis no ha de ser tanto una cuestión política
como técnica. Sin embargo, sin la adecuada consideración política, éste no lograr
cumplir su cometido. Se reconoce un mal funcionamiento de nuestro mercado de
trabajo. Sin embargo, se muestra una visión reduccionista sobre las causas del
desempleo. Esto deja fuera de su consideración otros determinantes que afectan
a la oferta y demanda de trabajo y orienta, con cierta facilidad, al establecimiento
de medidas vinculadas a estos colectivos o al desarrollo de acciones formativas
como acciones de PAE. Por otro lado, se maniesta un elevado consenso político
sobre nuevas fórmulas de empleo, y así se traduce en la regulación de las PAE.
En denitiva, un análisis más amplio sobre nuestro mercado de trabajo podría
implicar también una visión más amplia de la capacidad de intervención a través
de estas políticas.
• El marco: diversidad social y bienestar social “a la carta”. La cuestión clave
a valorar en esta dimensión es si las Políticas Activas de Empleo han promovido
una adecuada integración con la Política Social. Todo parece indicar, que hay
cierta integración, en tanto en cuanto se incorpora el tratamiento especial a deter-
minados colectivos que pueden tener más difícil su inclusión laboral, sin embargo,
es una integración parcelada y deciente desde un punto de vista más estructural
de lo que es la inclusión sociolaboral como eje vertebrador del bienestar social.
• Lo social: sobrevivir a la globalización. La sociedad está sometida a cambios
estructurales que, en gran parte, derivan de los cambios en las formas de orga-
nización productiva y laboral. Resulta ineludible su consideración en el diseño
de las Políticas Activas para la efectividad de las mismas. El debate reeja cierta
valoración de estos procesos de cambios, aunque muy forzada por el proceso de
integración geopolítica. También cabe advertir, que su incorporación en el debate
no implica un adecuado tratamiento en el diseño de las PAE.
• La política: imposición vs. negociación. Las Políticas Activas de Empleo han
seguido, durante el decenio contemplado, una intensa dinámica de cambio de-
rivada del contexto político, social y económico; de la integración europea y el
desarrollo del Estado de las Autonomías; de su modernización y reforma en base
a las directrices europeas; de la situación de crisis socioeconómica y las elevadas
tasas de desempleo, entre otros factores. De este modo, las PAE se han desarro-
llado en un juego de equilibrios entre las imposiciones externas, derivadas de las
directrices europeas y de la realidad socioeconómica que ha provocado un de-
ciente funcionamiento del mercado de trabajo, y de grandes esfuerzos negocia-
dores en clave interna del país. En este sentido, se ha dado una motivación algo
anárquica para establecer un adecuado marco regulador adecuado de las PAE.
• El discurso: retos políticos y calidad de los servicios de empleo. En este
caso, la valoración es la propia identicación de los elementos más signicativos.
En este sentido destacan dos. En primer lugar, la denición de los retos estable-
cidos en el desarrollo de estas políticas, como la proyección de los objetivos polí-
ticos a lograr con las mismas. Sin embargo, un adecuado establecimiento de los
retos políticos, ha de tener su materialización en medidas o acciones concretas
capaces de llevarlos a la práctica. En segundo lugar, la calidad de los servicios de
empleo, por representar una manifestación visible para los usuarios de esas po-
líticas. Bajo este planteamiento, las PAE han evolucionado hacia cierto carácter
paternalista, que realiza un seguimiento más intenso de los desempleados, que
de las políticas en sí mismas.
Tanto los conceptos como el discurso parecen que la política tiende a la fragmentación
de los problemas sobre los que tiene que intervenir. Es una actuación o intervención in-
tensiva, frente a una más extensiva o estructural que podría considerar, por ejemplo, una
mayor integración de las PAE con la política social o con las políticas demográcas. La
pérdida del poder de actuación de los poderes públicos en un contexto global, justica
una actuación política sobre “necesidades visibles”, más alejada de intervenciones en
elementos más estructurales.
posterior Estrategia Española de Empleo, aunque sin apenas concreción y nula presen-
cia en el debate.
Cualquier proceso de evaluación requiere el establecimiento previo de un método
evaluativo, unos agentes evaluadores, la selección de contenidos a evaluar y los mo-
mentos de la evaluación, entre otros aspectos. Pero la evaluación de estas políticas no
se incorpora, con algo más de concreción, hasta la Estrategia Española de Empleo. No
obstante, se sigue mostrando como una evaluación deciente, más si cabe, para atender
las diversas nalidades que se pretende cubrir: evaluar para medir resultados, evaluar
para adaptar a nuevas realidades o evaluar el propio Sistema Nacional de Empleo.
En este recorrido que sigue el debate de las PAE, se genera cierta discusión sobre
cuál es el papel de las mismas. En ocasiones estas políticas son vistas como instrumen-
tos para la “generación de empleo”, mientras que en otras, se matiza que son políticas
“de acompañamiento” pero no de creación de empleo.
Incluso en ocasiones se va más allá y a pesar del debate, de los esfuerzos negocia-
dores, de las reformas de estas políticas buscando su mayor efectividad, de los esfuer-
zos nancieros en determinados momentos y, sobretodo, de la evolución seguida por el
contexto socioeconómico, hay una cuestión de carácter fundamental que está presente
en el debate, el alcance real de las PAE. La presencia en el discurso de armaciones
que “matizan” o relativizan los efectos de las Políticas de Activas de Empleo, maniestan
cierta incapacidad de los propios instrumentos políticos.
La presencia de este discurso, desde el punto de vista de la responsabilidad política,
resulta desconcertante y susceptible de diversas interpretaciones. Esa relativa conanza
en los efectos de estas políticas se enlaza, generalmente, con dos aspectos. Por un lado,
y desde un rol más tradicional de oposición, sería efecto de una mala formulación y re-
gulación de estas políticas. Pero, por otro lado, sería consecuencia del papel residual de
estas políticas en la realidad socioeconómica. Es en esta argumentación, donde se hace
evidente una incapacidad o impotencia reconocida por propios políticos.
4.3.5. El discurso: justicación de las PAE.
En esta última dimensión, se trata de identicar aquellos elementos discursivos que,
desde el debate político, se proyecta sobre las PAE.
Sin duda, el contexto geopolítico, nuestra pertenecía a la Unión Europea, resulta fun-
damental en el discurso sobre las PAE. El ámbito de la Unión Europea es una fuente de
condicionamiento que, además, representa muchas realidades: compromisos asumidos
para el desarrollo de las estrategias políticas denidas desde sus instituciones; marco
de referencia en el que compararse y evaluarse; la integración en un mercado de trabajo
europeo; también un medio o instrumento para alcanzar otros objetivos; una fuente de -
nanciación… Y todo ello, acompañado por manifestaciones con connotaciones positivas
de dicha integración.
Enlazado con este papel que supone la integración en el ámbito europeo y la marca-
ción de sus instituciones, se hacen signicativas referencias a lo que se pueden iden-
ticar como buenas prácticas internacionales, que implica la referencia a otros países,
básicamente de la Unión Europea, como modelos ejemplarizantes en materia de PAE.
El discurso político en el debate desarrollado en torno a las PAE tiene un rasgo muy
característico que es la jación de retos. Las múltiples referencias a esta cuestión hace
que se pueden identicar, por un lado, los retos establecidos como objetivos, referidos por
ejemplo a la contribución del pleno empleo, al ajuste de la oferta y demanda del mercado
de trabajo, a la generación de oportunidades laborales, a la activación frente al desem-
pleo… y en denitiva a “dar resultados”. Estos objetivos, están muy condicionado por el
contexto socioeconómico, por lo que han evolucionan en la misma dirección que lo hace
éste, lo que muestra también cierta sensibilidad o vulnerabilidad de estos instrumentos.
Por otro lado, se encontrarían los retos de las PAE como principios de actuación, es de-
cir, aquellos preceptos que orientan sobre el modo de desarrollar y aplicar estas políticas.
Entre éstos se encuentran la orientación al pleno empleo, la eciencia, la personalización
en la prestación de servicios, la exibilidad en el diseño y aplicación, su enmarcación en
la política económica, la igualdad y no discriminación o la colaboración público-privada.
Se identican otros dos elementos que se muestran claves en el debate político sobre
las PAE y que caracterizan su discurso. En primer lugar, la calidad de los Servicios de
Empleo, haciendo referencia a aquella concepción política de cómo han de ser los Servi-
cios de Empleo, por tanto, alude a su cualidad, a qué debe hacer e incluso a la concep-
ción de sus usuarios. A pesar de la reiteración al referirse a la calidad de los Servicios de
Empleo, los criterios que representarían esa calidad son menos diversos. No obstante,
se pueden señalar el carácter público y gratuito del servicio, garantizando la igualdad en
el acceso al mismo; la necesidad de una conguración de los mismos dinámica capaz
de adaptarse a las necesidades del mercado laboral, o la capacidad de ofrecer servicios
tanto para empresarios como para trabajadores. La calidad se pone de maniesto, en
última instancia, en una prestación del servicio especializado y ecaz, por lo que requiere
de una suciente dotación de recursos humanos y materiales.
En esa reforma no vemos por ningún lado que se inste al Gobierno a que mantenga
el compromiso nanciero suciente con el servicio público de empleo, de manera
que se pueda reforzar, tanto desde el punto de vista de los recursos humanos
como los materiales, ese servicio y poder así cumplir los objetivos que se marcan.
(RPAE; Mixto; 27/24).
[2173-6812 (2017) 35, 53-64